دستورگرايي و حاکميت قانون

[پسری از بابلسر 1,800]

در اين مقاله، رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون را مورد بحث قرار خواهم داد. فرضيه‌ام اين خواهد بود: نخست، دستورگرايي يک پايه و بنياد لازم حاکميت قانون است؛ دوم، دستورگرايي ليبرال به مثابه يک تضمين حداقلي براي عادلانه بودن محتوا و شکل قانون، هر دو، عمل‌ مي‌کند؛ دستورگرايي ليبرال موازنه مناسبي ميان حاکميت قانون و حاکميت فرد پديد مي‌آورد؛ و بالأخره، دستورگرايي با حاکميت قانون پاسداري مي‌شود.

 

با توجه به چگونگي تعريف دستورگرايي و حاکميت قانون، نويسندگان مختلف تفسيرهاي متفاوتي درباره رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون ارايه مي‌کنند. برخي پژوهشگران در چين استدلال مي‌کنند که حاکميت قانون تنها بخشي از دستورگرايي است، و اين که حاکميت قانون به تنهايي پديد‌آورنده يک نظام دستورگرا نيست. ديگر پژوهشگران چيني فکر مي‌کنند که حاکميت قانون برابر با دستورگرايي است و اين که برتري قانون در وهله نخست و بيش از هر چيز برتري قانون اساسي است (بنگريد، چن، 1999، ص. 149). اي. وي. دايسي، حقوقدان برجسته انگليسي، "حاکميت يا برتري فراگير… قانون عادي" را يک عنصر از دستورگرايي انگليسي تلقي مي‌کرد (دايسي، 1982، 148). در اين مقاله، من دستورگرايي و حاکميت قانون را به شکل به طور کلي پذيرفته شده تعريف مي‌کنم: دستورگرايي يک نظام حکومتي مبتني بر برتري قانون اساسي، حکومت دمکراتيک، تفکيک قوا، نظارت و تعادل، استقلال قضايي و حمايت از حقوق فردي است؛ حاکميت قانون وضعيت حکومتي را ويژگي‌نمايي مي‌کند که در آن برتري قوانين به طور دمکراتيک وضع‌شده، برابري در برابر قانون، عداليت رويه‌اي و محدوديت‌هاي مؤثر بر خودسري حکومت همه وجود دارند. بر اساس اين تعريف‌ها، رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون يک پيوند و ارتباط چهارلايه است.

 

نخست، دستورگرايي يک پايه و اساس لازم براي حاکميت قانون است. در يک از نوشته‌هاي پيشين اشاره کردم که يک معناي هسته‌اي حاکميت قانون "محدوديت" است؛ يعني، قانون بايد برخي محدوديت‌ها بر آنچه که حکومت مي‌تواند انجام دهد قرار داده و چگونه انجام وظايف حکومت را تعيين نمايد. محدوديت‌ها بر حکومت چگونه قرار داده مي‌شوند؟ تنها روش سربلند از آزمايش روزگار از طريق يک ساختار قانون اساسي است که دربردارنده تفکيک قوا، نظارت و تعادل و استقلال قضايي مي‌باشد. دستورگرايي،‌ به مثابه نظامي از ترتيبات نهادين طراحي شده براي اعطاي قدرت به حکومت و محدودسازي آن، در عين حال، يک پايه و بنياد نهادين براي حاکميت قانون را تشکيل مي‌دهد. به ويژه، احکام قانون اساسي درباره تفکيک قوا، نظارت و تعادل، بازنگري اساسي مستقل[2] و يک قوه قضائيه مستقل يک مبناي نهادين براي درک و بيان مستقل قانون از سوي مقام‌هاي قضايي، تحميل قيد و بندهاي معنادار بر رفتار حکومت از سوي قوانين و پيروي از آيين‌ها و رويه‌هاي مستقر فراهم مي‌سازد.

 

هشداري در اينجا ضروري است. آن بي‌فايده، و حتي خطرناک، است که فرض شود دستورگرايي ليبرال تنها درباره محدودسازي حکومت است. به طور کلي، يک سوءبرداشت رايج در برخي حلقه‌هاي فکري وجود دارد که ليبراليسم مستلزم يک حکومت ضعيف است. برعکس، بسته (/مجموعه) قانون اساسي ليبرال حکومت را قوي‌تر و باثبات‌تر مي‌سازد. انديشه‌ها و رويه‌هاي قانون اساسي ليبرال (مانند تفکيک قوا، نظارت و تعادل، حقوق مدني، و غيره) حکومت را مسؤول‌تر، منسجم‌تر، پيش‌بيني‌پذيرتر، عادلانه‌تر و محترم‌تر مي‌سازد. افزون بر اين، اگرچه بسته قانون اساسي ليبرال کامل نيست، اما آن يکي از چهارچوب‌‌هاي بهتر براي سازش ميان نيازها و درخواست‌هاي رقيب افراد و جامعه و ادامه آن است. براي نمونه، حکومت دستورگراي ليبرال منافع مختلف را بدون تعيين قبلي مشروعيتشان به رسميت مي‌شناسد و از اين طريق از افزايش اختلاف‌هاي حل‌ناشده جلوگيري مي‌کند.

 

از ديد استفان هولمز، نظريه‌پرداز سياسي برجسته دانشگاه پرينستون، دو گونه دستورگرايي وجود دارد: دستورگرايي مثبت و دستورگرايي منفي. دستورگرايي مثبت را ما در قانون اساسي آمريکا مي‌يابيم، که نه تنها در پيب محدودسازي قدرت اجبارآميز حکومت است، بلکه همچنين براي اعطاي قدرت و توانمندسازي حکومت تلاش مي‌کند. به عبارت ديگر، قانون اساسي آمريکا تلاشي است هم براي جلوگيري از استبداد و هم جلوگيري از هرج و مرج (/بي‌دولتي). در واقع، ميل به تقويت حکومت فدرال،‌ نه ميل به محدودسازي آن، انگيزه دعوت کنوانسيون قانون اساسي فيلادلفيا در 1787 بود. در نامه‌هايي درباره فدراليسم، مي‌بينيم که هاميلتون، مديسون و جي بيشتر نگران ضعف يا "کودني" (/حماقت) حکومت ملي هستند. طرفدارهاي حکومت فدرال استدلال مي‌کردند که قانون اساسي آمريکا اهداف هم‌زاد ايجاد نظارت و تعادل در درون حکومت و توانمندسازي حکومت فدرال براي تبديل کردن ايالات متحد به يک اتحاديه قدرتمند و حمايت از زندگي‌، آزادي و دارايي شهروندان را برآورده مي‌کند. بدين ترتيب، دستورگرايي مثبت نشان مي‌دهد که حکومت دستورگراي ليبرال مي‌تواند يک حکومت قدرتمند بوده و اغلب چنين است. اين نکته با قدرت از سوي نيکولو ماکياولي در اثر مشهور (يا شايد غير مشهور)ش، شهريار، مورد اشاره قرار مي‌گيرد. ماکياولي استدلال مي‌کند که اگر شهريار قدرت خودسرانه داشته باشد، او نمي‌تواند قدرتمند باشد چرا که امکان ترور و قتل او وجود دارد. با وجود اين، اگر شهريار بتواند از گرفتن همسران و دارايي مردم چشم‌پوشي کند، آن گاه ترور نگرديده و و مي‌تواند قدرتمند باقي مانده و از پيشتيباني و حمايت شهروندانش در زمان‌هاي جنگ برخوردار باشد. ماکياولي، به مفهومي غير مستقيم، ليبرال و دمکراتيک است. يک حس قوي در ليبراليسم وجود دارد که يک حکومت ليبرال مي‌تواند با دخالت کمتر در زندگي‌هاي خصوصي شهروندانش، پشتيباني بيشتر آنها را به دست آورد و اين که حکومت ليبرال از اين رو حکومتي قدرتمند است. نمونه‌هاي حکومت‌هاي دستورگراي ليبرال قدرتمند شامل پادشاهي متحدو ايالات متحد مي‌‌باشند.

 

برعکس، هولمز استدلال مي‌کند، ما دستورگرايي منفي را در يک قانون اساسي فرانسوي مي‌يابيم که نزديک به همان زماني پديد آمد که قانون اساسي آمريکا پديد آمد. فرانسوي‌ها خيلي نگران قدرت قهرآميز حکومت بودند که قانون اساسي 1790شان را تنها براي حل مشکل استبداد و نه مشکل هرج و مرج نوشتند. هنگامي که بحران آمد، قانون اساسي فرانسه به نحو کارآمد و مؤثر توانمند لازم براي رويارويي با بحران را به حکومت نمي‌داد و مردم فرانسه حکومت مزبور را سرنگون کردند. آن خيلي پيشتر از زماني نبود که ناپلئون به عنوان يک ديکتاتور بر فرانسه حکومت کرد.

 

درس مزبور ساده است. يک حکومت دستورگراي ليبرال، اگرچه محدود، يک حکومت قدرتمند است. ليبراليسم و دستورگرايي ليبرال تنها درباره محدودسازي قدرت حکومت نيستند، بلکه آنها درباره اعطاي قدرت به حکومت نيز مي‌باشند. يک حکومت دستورگراي ليبرال نمي‌تواند به نحو خودسرانه شهروندان را از حق زندگي، آزادي يا دارايي محروم نمايد، اما آن مي‌بايست به اندازه کافي نيز قدرتمند باشد تا از صلح و نظم اجتماعي پاسداري نموده، دفاع ملي و ديگر کالاهاي عمومي را فراهم ساخته، حاکميت قانون و ديگر زيرساخت‌هاي اجتماعي و اقتصادي (از جمله نظامي از حقوق مالکيت) را ايجاد نموده، و عدالت کيفري و حقوقي را فراهم کند. در غير اين صورت، هيچ حمايت اساسي‌اي از زندگي، آزادي و دارايي شهروندان وجود نخواهد داشت و آرمان‌هاي ليبرالي تحقق نخواهنديافت. افزون بر اين، يک حکومت ليبرال به اين مفهوم نيز قدرتمند است که با عدم دخالت در زندگي‌هاي خصوصي شهروندان، يک حکومت ليبرال مي‌تواند پشتيباني بيشتري را از مردم بخواهد. بدين ترتيب، آزادي هم حکومت را محدود نموده و هم به آن قدرت مي‌دهد.

 

جنبه دوم رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون در اين واقعيت قرار دارد که دستورگرايي يک تضمين حداقلي عادلانه بودن هم محتوا و هم شکل قانون را فراهم مي‌سازد. چنان که در يکي از مقاله‌هايم اشاره کردم، فلسفه حقوق غربي در يک صد سال گذشته تنها بر شکل قانون تمرکز نموده است؛ آن تلاش‌هايش را بر يافتن آن تمهيدها و تضمين‌هاي شکلي متمرکز نموده که قانون را عادلانه‌تر و عقلاني‌تر مي‌سازند. فلسفه حقوق غربي مي‌تواند از عهده انجام چنين کاري برآيد چرا که براي بيش از دويست سال دمکراسي دستورگرا در غرب وجود داشته است. دمکراسي دستورگرا اين تضمين را فراهم مي‌سازد که محتواي قوانين عادلانه خواهند بود. تعداد زيادي از تمهيدهاي قانون اساسي، از جمله دمکراسي نمايندگي، انتخابات‌هاي رقابتي و دوره‌اي، و مطبوعات آزاد براي تضمين محتواي عادلانه قوانين طراحي مي‌شوند. جيوواني سارتوري، يکي از برجسته‌ترين فيلسوف‌هاي سياسي دوران ما، چنين مي‌نويسد: "وجود (تضمين مبتني بر قانون اساسي) به نظر مي‌رسد نفس احتمال قانون ناعادلانه را رفع مي‌کند و بدين وسيله اجازه مي‌دهد که مشکل قانون به مشکل شکل، نه مشکل محتوا، فروکاسته شود" (سارتوري، 1987، ص. 323).

 

حکومت دستورگرا،‌ در عين حال، يک تضمين حداقلي براي عادلانه بودن شکل قانون فراهم مي‌کند. به منظور برخورداري از عدالت رويه‌آي، آيين‌ها و رويه‌ةاي خاصي بايد يا در قوانين نهاده نوشته شده يا از سوي قضات مستقل در رويه قضايي برشمرده شوند. يک حکم قانون اساسي و فرهنگ حمايت از حقوق براي ايجاد آيين‌ها و رويه‌هاي منصفانه و شفاف ضروري است. افزون بر اين، مي‌بايست قاضي‌هاي مستقلي براي نظارت بر پيروي از آيين‌ها و رويه‌هاي خوب-جاافتاده[3] وجود داشته باشند. يک ساختار تفکيک قوا، نظارت و موازنه و قوه قضائيه مستقل مبتني بر قانون اساسي براي انجام و اجراي مؤثر و مسنجم آيين‌ها و رويه‌هاي خوب-جاافتاده ضروري است.

 

سومين جنبه از رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون آن است که دستورگرايي موازنه مناسبي ميان حاکميت قانون و حاکميت فرد برقرار مي‌سازد. از ديد سارتوري، چه حاکميت قانون و چه حاکميت فرد، اگر به خودش وانهاده شود، مي‌تواند دشواري‌آفرين باشند. در يک دمکراسي نمايندگي، حاکميت فرد به معناي حاکميت قانونگذارها است. بر اساس حاکميت فرد در يک دمکراسي نمايندگي، قانون محصول "اراده محض" قانونگذارها است (سارتوري، 1987، ص. 308). حاکميت فرد، بدون نظارت، خطر استبداد را نشان مي‌دهد. در مقابل، بر اساس حاکميت قانون، قانون محصول "استدلال حقوقي" قضات است. حاکميت قانون، به خودي خود، به سه دليل مي‌تواند ناکافي باشد. نخست، حاکميت قانون مي‌تواند بسيار ايستا و ثابت باشد؛ دوم، حاکميت قانون مي‌تواند منجر به استبداد قاضي‌هاي (غير انتخابي) گردد؛ و بالأخره، حاکيمت قانون، به خودي خود، نمي‌تواند با مشکل آزادي سياسي برخورد کند (سارتوري، 1987، ص. 308). بدين ترتيب، يک دمکراسي نمايندگي آرماني نياز دارد تا يک موازنه مناسب ميان حاکميت قانونگذارها و حاکميت قانون ايجاد کند. اين موازنه از طريق دستورگرايي ليبرال ايجاد مي‌گردد. نقل قول زير از کتاب سارتوري 1987 روشن‌کننده است:

 

"دستورگرايي ليبرال تکنکيي براي حفظ مزاياي [حاکميت قانونگذارها و حاکميت قانون] و کاهش هم‌زمان کاستي‌هاي آنها است. قانون اساسي، به عنوان يک راه‌حل، از يک سو، حاکميت قانونگذارها را البته با دو محدوديت مي‌پذيرد: يکي راجع به شيوه قانونگذاري، که با يک فرايند قانونگذاري سختگيرانه کنترل مي‌شود؛ و يکي راجع به گسترده قانونگذاري، که از سوي يک قانون برتر محدود گرديده و بدين ترتيب مانع از تجاوز به حقوق بنيادين تأثيرگذار بر آزادي شهروندان مي‌گردد. از سوي ديگر، قانون اساسي به عنوان يک راه‌حل، مراقبت مي‌کند که حاکميت قانون در چهارچوب يک نظام حفظ گردد. ولو اينکه اين مؤلفه اخير حاکميت قانون اساسي آرام آرام از سوي مؤلفه پيشين جايگزين شود، خوب است که به ياد داشته باشيم که تنظيم‌کنندگان قانون اساسي ليبرال دولت را به مثابه يک ماشين قانونگذاري[4] تلقي نمي‌کنند، بلکه نقش قانونگذارها را يک نقش مکمل در نظر مي‌گيرند که بر اساس آن فرض مي‌شود که پارلمان تصميم‌هاي قانوني قضايي را يکپارچه و کامل، نه جايگزين، مي‌سازد" (سارتوري، 1987، ص. 308).

 

چهارمين و آخرين، دستورگرايي با حاکميت قانون پاسداري مي‌شود. بدون حاکميت قانون، هيچ دستورگرايي وجود ندارد. به عبارت ديگر، اگر قوانين تنها نتيجه "اراده محض" قانونگذارها باشند، هيچ دستورگرايي وجود نخواهد داشت. براي اين که يک ساختار دستورگراي تفکيک قوا، نظارت و تعادل و حمايت از حقوق وجود داشته باشد، مي‌بايست محدوديت‌هايي بر آنچه که قانونگذارهاي مي‌توانند انجام دهند وجود داشته باشد. اين محدوديت با حاکميت قانون تحميل گرديده و از طريق يک قوه قضائيه مستقل،‌ يک فرايند بازنگري قضايي و اين مفهوم انجام مي‌گيرد که قانون، دست‌کم تا حدي، محصول استدلال حقوقي مستقل قضات است. "ولو اينکه قوانين اساسي‌امان به نفع قانونگذاري نهاده بيش از بيش در حال نامتوازن شدن هستند، تا زماني که (قوانين اساسي) يک قانون برتر در نظر گرفته مي‌شوند، تا زماني که ما بازنگري قضايي، قاضي‌هاي مستقل اختصاص يافته به استدلال حقوقي و، شايد، رعايت تشريفات قانوني، و تا زماني که يک آيين و رويه الزام‌آور ايجادکننده يک شيوه قانونگذاري يک ترمز مؤثر بر مفهوم اراده محض قانون باقي مي‌ماند- تا زماني که اين شرايط غالب هستند، ما هنوز به يک راه‌حل دستورگرا-ليبرال حل مشکل قدرت سياسي وابسته‌ايم" (سارتوري، 1987، ص. 309).

 

دستورگرايي همچنين به مفهوي ديگر با حاکميت قانون پاسداري و حمايت مي‌شود. واژگان قانون اساسي، به خودي خود، نه اختياردهنده و نه محدودکننده‌اند. براي اين که مقررات قانون اساسي به نحو معنادار و مؤثري اجرايي گردند، مي‌بايست يک دستگاه نهادين و فرهنگي، که تا اندازه‌اي توسط خود قانون اساسي خلق مي‌شود، براي کاربست، اجرا و پاسداري از قانون اساسي وجود داشته باشد. حاکميت قانون يک مؤلفه کليدي در کاربست قانون اساسي و عملکرد پاسداري از آن است. يک قوه قضائيه مستقل، بازنگري مبتني بر قانون اساسي مستقل، و مفهوم برتري قانون همه با هم همکاري دارند تا تضمين کنند که مفاد و روح يک قانون اساسي در عملکرد يک حکومت مبتني بر قانون اساسي رعايت مي‌شود.

 

کوتاه سخن آن که، دستورگرايي يک پايه و بنياد نهادين براي حاکميت قانون شکل داده، يک موازنه مناسب ميان حاکميت قانون و حاکميت فرد ايجاد کرده، يک تضمين حداقلي براي عادلانه بودن محتوا و شکل قانون فراهم کرد و بالأخره، خودش با حاکميت قانون پاسداري مي‌شود. اين، از ديد من، توصيفي به نسبت کامل از رابطه ميان دستورگرايي و حاکميت قانون را تشکيل مي‌دهد. در مقاله‌ بعدي‌ام در اين مجموعه، ترتيبات نهادين براي وجود حاکميت قانون و موانع پيش‌ روي چين در حرکت به سوي حاکميت قانون را شرح خواهم داد.