مشکلات اجرای پروژه و راه حل‌هاي آن

[anthonio montana 3249]

مشکلات اجرای پروژه و راه حل‌هاي آن

 

پايگاه اطلاع رساني انبوه سازان ايران

اشاره مترجم

 

با توجه به عنوان و محتوای مقاله، به نظر مي رسد نگارنده در اين مقاله با ارائه شرح و توضيحاتی پيرامون سيستم B.O.T و ساير سيستم های مرتبط سعی دارد راه حل فائق آمدن بر مشکلات اجرای پروژه ها را استفاده از اين سيستم ها، به ويژه سيستم B.O.T و مشارکتی اجرا نمودن پروژه قلمداد نمايد. استفاده از اين سيستم که در کشورهای منطقه منافعی را نيز در بر داشته است، باعث گرديده اين مقاله از سوی شرکت کنندگان در کنفرانس سرمايه گذاری مبتنی بر سيستم مذکور مورد توجه و استقبال قرار گيرد.

 

مقدمه مجله

 

مجله "اخبار المقاولين" توضيحات بيشتری پيرامون مقاله های کاربردیِ تحت عنوان «مشکلات اجرای پروژه و راه حل هاي آن» را منتشر کرده است. اين مقالات توسط انجمن پيمانکاران در سومين اجلاس کنفرانس سرمايه گذاری مبتنی بر سيستم ساخت، راه اندازی و انتقال مالکيت ( B.O.T ) و ساير سيستم های ذيربط، به منظور مشارکت بخش خصوصی در پروژه های زيربنايی، ارائه گرديده است. اجلاس مذکور از تاريخ 21 لغايت 22 ژانويه سال 2003 در خرطوم پايتخت کشور سـودان برگزار شد.

 

اين اجلاس که به رياست آقای دکتر راشد احمد راشد، مديرکل انجمن پيمانکاران امارات متحده عربی برگزار شد، تمامی جوانب فنی و مهندسی پروژه های " B.O.T " را مورد بحث و بررسی قرار داد. در خلال اين کنفرانس آقای مهندس عماد خميس الجمل، عضو کميته عالی مشاوره فنی آن انجمن، مقاله ای را با عنوان فوق ارائه نمود که شرکت کنندگانِ در اجلاس آن را به دليل در بر داشتن اطلاعات مهم و با ارزش، نمک کنفرانس دانستند.

 

مشکلات اجرای پروژه و راه حل هاي آن

 

مقدمـــه

 

امروزه خصوصی سازی از مهمترين مسائلی می باشد که بحث های زيادی را در سراسر جهان به خود جلب کرده است. چرا که اين پديده يک پديده جهانی بوده و با دارائي های کشورها و خدمات عمومی که کشورها آن را ارائه کرده و اهميت بسيار زيادی را برای تمامی اقشار جوامع جهانی ايجاد می نمايد، در تعامل است.

 

اين پديده از دهه هشتاد در جهان غرب آغاز شده، گسترش پيدا کرده و از دهه نود نيز در جهان سوم و کشورهای سوسياليستی به صورت گسترده تری انتشار يافت. بی شک در قرن حاضر شاهد گسترش هرچه بيشتر اين پديده خواهيم بود، به ويژه در جهان عرب که برای حل مشکلات ناتوانی مالی کشورها در تلاش است و به منظور ارائه خدماتی با پاسخگوئی بيشتر و کيفيتی مطلوب تر در جستجوی کاهش هزينه ها و واگذاری امور به بخش خصوصی می باشد.

 

انتقال مالکيت شرکت ها و مؤسسات دولتی به بخش غيردولتی را خصوصی سازی می نامند که شامل انواع مختلفی می باشد. ذيلاً برخی از آنها را برمی شمريم:

 

1- تقسيم بندی مؤسسات دولتی بزرگ و انحصاری برای خدمات و يا توليدی مشخص به چند شرکت و پس از آن فروش سهام آن شرکت ها به بخش خصوصی.

 

2- فروش سهام بخش دولتی در شرکت های مشترک (يعنی شرکت هايی که متعلق به هر دو بخش خصوصی و دولتی است) به بخش خصوصی.

 

3- واگذاری دارائی و سهام بخش دولتی در شرکت های مشخص و بدون شرايط به هم ميهنانی که درآمدی محدود دارند.

 

4- تامين مالی، مديريت و راه اندازی پروژه های خدماتی و زيربنائی از طريق روش جديد قراردادی BOT, BOOT, BOO . (موضوع اين مقاله، که تعريف آن به طور کامل خواهد آمد. )

 

5- مطرح کردن مديريت جديدی از بخش خصوصی به منظور اداره و راه اندازی دارائی ها و شرکت های بخش دولتی، به ازای هزينه مشخصی که برای انجام آن خدمات به بخش خصوصی پرداخت می شود.

 

6- واگذاری برخی از خدمات بخش دولتی به بخش خصوصی از جمله نظافت سرويس های بهداشتی و بيمارستان ها.

 

عناصر پايه سيستم B.O.T

 

1- "Build" : احداث پروژه ها يا خدمات عمومی، که با تأمين بودجه توسط سرمايه گذار بخش خصوصی به انجام می رسد.

 

2- "Operate" : راه اندازی، که به وسيله شرکت مديريت و راه اندازی پروژه انجام می شود. اين شرکت نيز از بخش خصوصی است.

 

3- "Transfer " : انتقال مالکيت، که تعهدی است متکی به سرمايه گذار از طريق واگذاری پروژه يا خدمات آن در مرحله پايانی به طرف اداری متعاهد بدون هيچ دريافتی و در شرايطی مطلوب.

 

سيستم قانونی پروژه های B.O.T

 

سيستم قانونی قراردادهای پروژه های تأسيسات زيربنائی و خدمات عمومی B.O.T شامل تأييد و تصويب تعدادی از قراردادها و تفاهمنامه ها می باشد. به عنوان مثال قراردادها و تفاهمنامه های زير را در بر می گيرد :

 

1- موافقتنامه امتيازدهی: اين موافقتنامه بين کشور ميزبان و سرمايه گذار منعقد مي گردد و موارد زير را در نظر دارد:

 

پرداخت حق و حقوق مطلوب سرمايه گذار توسط کشور ميزبان، جهت احداث و راه اندازی پروژه يا خدمات آن بر اساس سيستم جهانی و در چهارچوب قوانين ملی.

 

وضع تعهدات سازمانی و تشکيلاتی قرارداد که سرمايه گذار از آغاز احداث پروژه، در حين راه اندازی و تا پايان مرحله واگذاری به آنها پايبند خواهد بود.

 

2- موافقتنامه ايجاد شرکت پروژه: اين موافقتنامه بين سرمايه گذاران سهيم در احداث پروژه و بر اساس قوانين سرمايه گذاری و شرکتها که کشور ميزبان آن را وضع می نمايد، منعقد مي گردد.

 

3- موافقتنامه احداث پروژه: اين موافقتنامه بين شرکت پروژه و پيمانکاران احداث منعقد مي گردد.

 

4- موافقتنامه راه اندازی پروژه: اين موافقتنامه بين شرکت پروژه و پيمانکاران راه انداز منعقد مي گردد.

 

5- موافقتنامه خريد: (در نيروگاه های برق آبی) : اين موافقتنامه بين شرکت پروژه، وزارتخانه و هيأت ذيربط از کشور ميزبان منعقد می گردد. اين هيأت توليدات روزانه را خريداری خواهد نمود و به پخش و تقسيم آن بين مصرف کنندگان در مقابل نرخ مشخص برای هر واحد توليدی، خواهد پرداخت.

 

از آنچه گذشت روشن است که قرارداد BOT يا به عبارت ديگر قرارداد احداث، راه اندازی و انتقال مالکيت در ماهيت قانونی اش تعهد به خدمات عمومی پروژه بوده و با مبادی و اصول قراردادهای اداری قابل کنترل است.

 

شايد بتوان گفت اولين پروژه ای که بر اساس سيستم BOT در مصر به انجام رسيد، پروژة احداث کانال سوئز و مديريت آن بوده است. به طوريکه يک شرکت سهامی بين المللی، تحت عنوان شرکت بين المللی کانال دريايی سوئز ايجاد شد و برای احداث کانال سوئز سهام خود را بين کشورهای مصر، فرانسه، انگليس و ساير کشورها و مؤسسات خارجی توزيع نمود. مديريت اين کانال به وسيله شرکت مذکور در طول مدت واگذاری که نود و نه سال بود، زير نظر دولت مصر و به شرط برگشت مالکيت پروژه به دولت مصر و بر اساس مقرراتی که بر آنها اتفاق نظر شده بود، انجام پذيرفت و در ازای آن، شرکت ماليات ساليانه ای به دولت می پرداخت.

 

انواع قراردادهای منعقده بر اساس سيستم B.O.T

 

انواع قراردادهای احداث، راه اندازی و انتقال مالکيت را می توان به صورت زير تفکيک نمود:

 

الف. قراردادهای احداث، راه اندازی و انتقال مالکيت (B.O.T) :

 

قراردادهايی که بين بخش دولتی و بخش خصوصی در زمينه های احداث پروژه های زيربنائی و خدمات عمومی منعقد می گردد.

 

اين قراردادها هنگامی که کميته اداری قرارداد، شخص يا شرکت خصوصی سرمايه گذار را جهت تأمين اعتبار و احداث يکی از پروژه های زير بنائی انتخاب می نمايد، تحقق می يابد. (غالباً غرض همين است.)

 

‌ب. قراردادهای احداث، مالکيت، راه اندازی و انتقال مالکيت (B.O.O.T) :

 

اصطلاح B.O.O.T حروف اختصاری عبارات Build, Ownership, Operate, Transfer مي باشد. يعنی احداث يا ايجاد پروژه، مالکيت دارنده امتياز رسمی آن در طول مدت قرارداد، حق راه اندازی آن در خلال اين مدت و در نهايت انتقال مالکيت پروژه به دولت و يا طرف اداری قرارداد.

 

‌ج. قراردادهای احداث، مالکيت و راه اندازی (B.O.O) :

 

اصطلاح B.O.O حروف اختصاری عبارات Build, Operate, Ownership مي باشد. يعنی احداث، مالکيت مقيد پروژه در طول مدت قرارداد و حق راه اندازی در خلال مرحله واگذاری.

 

‌د. قراردادهای احداث، اجاره و انتقال مالکيت (B.L.T) :

 

اصطلاح B.L.T حروف اختصاری عبارات Build, Lease, Transfer مي باشد. يعنی احداث پروژه برای دولت، اجاره آن از دولت و سپس انتقال مالکيت پروژه به دولت بر حسب شرايط.

 

‌ه. قراردادهای احداث، انتقال مالکيت و راه اندازی (B.T.O) :

 

اصطلاح B.T.O حروف اختصاری عبارات Build, Transfer, Operate مي باشد. اين نوع قراردادها بين دولت و شخص يا شرکت خصوصی سرمايه گذار جهت احداث پروژه های خدمات عمومی منعقد شده و سپس مالکيت پروژه به دولت انتقال می يابد. به همراه اين نوع قرارداد، در ازای کارکرد و درآمدهای حاصل از راه اندازی پروژه، قرارداد ديگری جهت مديريت و راه اندازی پروژه در طول مدت واگذاری منعقد مي گردد. و بدين ترتيب برخلاف قرارداد (B.O.T)، دولت از ابتدای امر مالک پروژه خواهد بود.

 

‌و. قراردادهای طراحی، احداث، تأمين اعتبار و راه اندازی (D.B.F.O) :

 

اصطلاح D.B.F.O حروف اختصاری عبارات Design, Build, Finance, Operate مي باشد. بر اساس اين نوع قراردادها دولت بر ايجاد پروژه های زيربنائی و خدمات عمومی مطابق با شرايط فنی و طراحی هاي معين شده به وسيله سيستم های مشاوره ای خود، با سرمايه گذار به اتفاق نظر می رسد و سرمايه گذار نيز به وسيله تجهيزات و ماشين آلات، عهده دار ايجاد و عرضه پروژه می شود.

 

سرمايه گذار زير نظر دولت و طبق ضوابط دولتی به راه اندازی پروژه می پردازد. از آنجا که در ازای زمين، مبلغی مشخص و در ازای واگذاری امتياز، درصدی از درآمدها به دولت می رسد؛ پس از پايان مرحله واگذاری، مالکيت پروژه به دولت انتقال نمی يابد.

 

‌ز. قراردادهای نوسازی، مالکيت، راه اندازی و انتقال مالکيت (M.O.O.T) :

 

اصطلاح M.O.O.T حروف اختصاری عبارات Modernize, Operate, Own, Transfer مي باشد. در اين نوع قراردادها سرمايه گذار، نوسازی يکی از پروژه های خدمات عمومی يا زيربنائی و تحول تکنولوژی آن مطابق با مدرنترين تکنولوژی جهانی را متعهد شده، در طول مدت واگذاری مالک پروژه گرديده و عهده دار راه اندازی آن می شود و در پايان دوره مالکيت پروژه را بدون هيچ دريافتی به دولت واگذار مي نمايد. بديهی است که سرمايه گذار در خلال دوره واگذاری درآمدهای راه اندازی پروژه را کسب می نمايد.

 

‌ح. قراردادهای بازسازی، مالکيت و راه اندازی (R.O.O) :

 

و اما اصطلاح R.O.O حروف اختصاری عبارات Rehabilitate, Operate, Own مي باشد. در اين حالت، قرداد به منظور بازسازی يکی از پروژه های دولتی که نياز به بازسازی و پشتيبانی داشته باشد، بين دولت و سرمايه گذار منعقد می شود. اين بازسازی می تواند در ساختمان و اثاثيه باشد يا در ماشين آلات، دستگاه ها، تجهيزات، ابزار با تکنولوژی پيشرفته و غيره.

 

ملاحظه می شود که چهار نوع اول اين قراردادها بيشترين کاربرد را دارند.

 

مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات جهت پروژه های زيربنائی، بر اساس ميزان انتقال مالکيت دارائی ها و مديريت از بخش دولتی به بخش خصوصی و نيز با توجه به انتقال ريسک های مالی، فنی و تجاری ناشی از آن از دوش بخش دولتی به بخش خصوصی، به چند نوع تقسيم مي گردد.

 

در اين اثنا مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات زيربنائی، شش حالت تدريجی و تصاعدی زير را در بر می گيرد:

 

1- قراردادهای خدماتی : Services Contracts

 

2- قراردادهای مديريتی (راه اندازی و نگهداری) : Contracts Operation and Maintenance

 

3- اجاره : Contracts Lease

 

4- قراردادهای اعطای امتياز خدمات عمومی : Contracts Concession

 

5- احداث، مالکيت، راه اندازی و انتقال مالکيت (B.O.O.T) :Build, Own, Operate, Transfer

 

6- خصوصی سازی پروژه های زيربنائی Privatization يا ساخت، مالکيت و راه اندازی

 

ساختار تشکيلاتی پروژه و متعاهدين اصلی آن

 

الف. مراحل زمانی پروژه :

 

مرحله اول: مرحله آماده سازی پروژه و انتخاب سرمايه گذار.

 

مرحله دوم: مرحله تدوين و نهائی کردن اعتبار.

 

مرحله سوم: ساخت پروژه و آماده سازی آن جهت راه اندازی.

 

مرحله چهارم: راه اندازی و نگهداری پروژه.

 

مرحله پنجم: پايان مجوز و پروانه يا تعهدنامه و انتقال دارائی ها به دولت.

 

‌ب. چهارچوب قراردادی پروژه :

 

توافقنامه های اصلی لازم جهت تأمين اعتبار، طراحی، ساخت و راه اندازی پروژه

 

توافقنامه سهامداران

 

توافقنامه مجوز يا تعهدنامه ميان مرجع ذيربط اداری و شرکت پروژه

 

توافقنامه ضمانت دولتی

 

توافقنامه های تأمين اعتبار

 

توافقنامه های مستقيمی که مؤسسات سرمايه گذار با متعاهدين اصلی پروژه منعقد مي کنند

 

توافقنامه پيمانکاری

 

توافقنامه خريد خدمات حاصل از پروژه

 

توافقنامه تأمين سوخت

 

توافقنامه راه اندازی و نگهداری

 

‌ج. متعاهدين اصلی پروژه :

 

دولت ميزبان، هيأت ها و شرکت های تابعه

 

شرکت پروژه

 

مؤسسات سرمايه گذار

 

پيمانکار

 

راه انداز

 

ساير متعاهدين

 

مراحل زمانی که پروژه آنها را طی می کند

 

مرحله اول ، مرحلة راه اندازی است که طی آن موارد زير انجام می پذيرد:

 

تعيين پروژه، استانداردها و راه های تأمين اعتبار آن

 

تهيه بررسی های اوليه و هدف دار اقتصادی، مالی و اجتماعی

 

تهيه اسناد و فراخوان مناقصه

 

آماده شدن رقبا برای شرکت در مناقصه و ارائه پيشنهاداتشان و انجام بررسی های لازم

 

انتخاب بهترين پيشنهاد و اتخاذ تصميم نهايی

 

مرحله دوم ، مرحله پيشرفت و توسعه:

 

ايجاد شرکت پروژه ( شرکت مشارکتی- شرکت با مسئوليت محدود- شرکت سهامی )

 

انعقاد توافقنامه مجوز يا تعهدنامه

 

توافقنامه ها و قراردادهای تأمين اعتبار

 

قراردادهای پيمانکاری

 

قراردادهای تدارکاتی

 

ساير توافقنامه های خاص برحسب نوع خدمات، مانند توافقنامه های خريد نيرو و تأمين سوخت

 

بيمه

 

توافقنامه راه اندازی

 

توافقنامه مالی

 

مرحله سوم ، تضمين می نمايد:

 

احداث پروژه خدماتی و آماده سازی آن جهت راه اندازی تجاری

 

آزمايش پروژه خدماتی و پذيرش آن

 

مرحله چهارم ، مرحله راه اندازی تجاری بوده و تضمين می نمايد:

 

راه اندازی و نگهداری در طول مدت مجوز و تعهدنامه

 

نقش دولت در بازرسی و کنترل

 

آموزش، انتقال تکنولوژی و نوسازی

 

مرحله پنجم ، پايان مدت مجوز يا تعهدنامه، و انتقال دارائی ها:

 

تدابير انتقال و دريافت پروژه فارغ از هرگونه بدهکاری و ديون، مطابق با موارد مورد توافق، و تسويه تمامی امور مالی

 

مشکلات پيش بينی شده پروژه های B.O.T و مراحل مختلف پروژه

 

1- مرحله قبل از ساخت :

 

نيازمند ضمانتنامه های متعدد و قراردادهای قانونی طولانی و پيچيده ای می باشد.

 

ممکن است هزينه های کلی پروژه های BOT از روش سنتی تخطی کند.

 

ريسک های نسبتاً زيادی فرا روی شرکت پروژه قرار دارد.

 

رايزنی های اوليه طولانی و هزينه ها زياد است.

 

عمليات ارزيابی پيشنهادات شرکت ها پيچيده و طولانی مي باشد.

 

هزينه های تأسيس شرکت پروژه بالا و اقدامات جهت تأسيس زمان بر است.

 

مشکل آماده سازی مطالبات اختصاصی کارفرما.

 

مشکل دستيابی به تأمين اعتبار مناسب.

 

مشکل تصميم گيری و پيش بينی نتايج که در مرحله واگذاری بسيار طولانی است.

 

2- مرحله ساخت :

 

احتمال ايجاد تغييرات قراردادی و ديگر تغييرات در مطالبات و در قوانين و آئين نامه ها.

 

مسئله اتمام به موقع پروژه، که شرکت را در برابر مؤسسات سرمايه گذار با مشکلاتی مواجه می کند.

 

افزايش هزينه احداث.

 

کمبود تجربه در مديريت اينگونه پروژه ها.

 

3- مرحله راه اندازی :

 

مشکل دستيابی به درآمدهای حاصل از مديريت پروژه و تأثير آن بر بازپرداخت وام ها و قرض های شرکت پروژه.

 

احتمال ايجاد تغييرات در قوانين و آئين نامه ها.

 

کمبود تجربه در راه اندازی اينگونه پروژه ها.

 

افزايش قيمت های تعمير و نگهداری در طول مدت راه اندازی.

 

ريسک غير قابل استفاده و کهنه شدن پروژه. (اندازه و ظرفيت های غير قابل استفاده)

 

4- مرحله انتقال مالکيت :

 

عدم وجود تجربه های فنی جهت راه اندازی و نگهداری پروژه پس از تحويل مالکيت.

 

احتمال اينکه پروژه به هنگام تحويل، در پايان عمر توليدی خود باشد.

 

نتايج و توصيه ها :

 

1- درک دقيق تصميم گيرندگان عمليات خصوصی سازی از هدف غائی آن بنا بر تجارب گذشته با جوانب مثبت و منفی آن.

 

2- پشتيبانی کامل مراجع رسمی و تصميم گيرندگان.

 

3- رفع موانع شناخته شده بين بخش های خصوصی و دولتی بر اساس اصل سوددهی برای همه.

 

4- اعتبار، اصل واضح و روشنی برای کاهش ضرر و زيان های ناشی از فساد اداری و کاری.

 

5- تفهيم کلی تمامی احاد جامعه.

 

6- برگزاری دوره های آموزشی فشرده برای تمامی سطوح از جمله بالاترين رتبه کاری.

 

7- اعتقاد کامل به ضرورت بازسازی ساختار مؤسسات و مراجع ذيربطی که دارای تجربه های خصوصی سازی بوده، همراه با ارائه توليد و کيفيتی بهتر.

 

8- صدور قوانين و آئين نامه ها به همراه بهبود بازدهی و کيفيت.

 

9- بهبود روش های پيش بينی تغييرات آتی مرتبط با پروژه.

 

10- اختصاص بودجه کافی برای ورود به عمليات خصوصی سازی.

 

11- تأسيس شرکت های خصوصی با صلاحيت های مختلف جهت ورود به پروژه های خصوصی سازی، ايجاد مؤسسات مالی جهت تضمين دستيابی به حمايت مالی، استفاده از تجربه های مختلف خصوصی سازی و کاهش ريسک پذيری.

 

12- فعال سازی نقش بانک ها و مؤسسات اسلامی و همکاری با آنها در زمينه خصوصی سازی.

 

13- مطالعه و بررسی ويژه در چهارچوب توصيه های اتحاديه اروپا به پيمانکاران جهت استفاده از تجربه های کسانی که در اين زمينه از ما پيشی گرفته اند، علی الخصوص بررسی کتاب سفيد که در نوامبر سال 2002 انتشار يافته است.