مفاهیم و منابع حقوق اداری

[S a d e n a 11333]

مقدمه

حقوق اداری همانند سایر رشته­‌های حقوق، دارای منابع و خاستگاه حقوقی است که هریکی از آنها به عنوان منبع و سرچشمه، در رشد، توسعه و بالندگی اين حقوق، نقش مؤثری دارد.

شناخت دقیق حقوق اداری، هم نیاز به معرفت مفهوم اداره از نظر صوری و ماهوی دارد و هم ضرورت مبرم به شناخت منابع گوناگون حقوق اداری دارد.

همانسان که تعریف‌های متفاوت برای مفهوم اداره، حقوق و حقوق اداری ارايه شده است، برای منابع حقوق اداری، نیز منابع گوناگونی شمرده شده است، که این منابع از حیث درجه و اهمیت، نیز تفاوت دارد.

در پاره‌ای از کشورها، رویه‌ي قضایی، قوانین غیر مدون و عرفی، منابع اصلی حقوق اداری را تشکیل می‌دهد و در بعض دیگر، قوانین مدون اعم از قانون اساسی و قوانین عرفی، مهمترین منابع حقوق اداری به حساب می‌رود که به وسیله‌ي مقامات صلاحیتدار وضع و اجرا می‌گردد.

سوال اصلی در این مقاله این است که مفهوم حقوق اداری چیست؟ و چه چیز مهمترین منابع آن را در نظام حقوقی افغانستان تشکیل می‌دهد؟

مقاله سعی کرده است تا در ضمن دو گفتار، با تحلیل و بررسی این دو مساله، به پاسخ آن برسد.

 

 

گفتار اول

 

مفاهیم و ویژگی‌های حقوق اداری

 

فهم دقیق واژگان مفاهیم و ویژگی‌های هر مساله حقوقی، گام اصلی آشنایی با مساله است. شناخت ویژگی‌ها و مفاهیم حقوق اداری نیز چنین نقشی را در مسايل حقوق اداری دارد. از این رو در این گفتار سعی شده است با تعریف واژگان مساله، گام‌هایی در جهت درک مفاهیم حقوق اداری برداشته شود. هرچند که یک تعریف جامع و مورد اتفاق حقوقدانان برای حقوق اداری ممکن است وجود نداشته باشد؛ به دلیل که هم تعریف اداره و هم تعریف حقوق، و به تبع آن تعریف حقوق اداری، دشوار خاصی خود را دارد، چنانکه نویسندگان علوم اداری برای واژه‌ي اداره بیش از ده تعریف ذکر کرده‌اند و در مورد حقوق نیز، به گفته رنه دواید، حقوقدان برجسته فرانسوی تعریف پذیرفته شده مورد اتفاق همه وجود ندارد.1

الف ) اداره

اداره به معنای گرداندن به گردش آوردن کار است و در معانی مختلف از جمله در موارد ذیل به کار رفته است:

1 – اداره و رهبری امور عمومی و خصوصی، اموال و دارایی ویا اداره‌ي اجتماع، نظیر سپردن اداره‌ي یک ولایت به والی و ادراه‌ي یک شرکت تجاری، به هیات مدیره آن شرکت؛

2 – وظایف و امور مربوط به اجرای قوانین و نحوه‌ي رسیدگی به تکالیف و اعمال اداره‌هاي تحت مدیریت حکومت؛

3 – مجموعه‌ي دستگاه‌های اداریي که مقامات، مستخدمین و مأمورین دولت در آن به انجام وظیفه و اداره امور اشتغال دارند و قوانین کشور، سیاست‌ها و خط مشی‌های کلی و عمومی دولت را به اجرا می‌گذارند؛

4 – رژیم حقوقی که به موجب آن اموال صغیر تحت قیمومیت و سرپرستی است، نظیر اداره‌ي قانونی اموال صغیر، مجانین، و اشخاص غایب؛

5 – انجام کار خاصی، نظیر اداره‌ي یک تست، یعنی انجام یک تست روانی؛

6 – به معنای رهبری و اداره‌ي گروهی، نظیر اداره و رهبری یک دولت، یک حزب، یک سازمان بین المللی و یک شرکت تجارت جهانی.

اداره در اصطلاح حقوقی، مجموعه سازمان یافته‌ای است که تکالیف و وظایف تامین نیاز‌های عمومی را به عهده دارد. و این تعریف شامل مجموعه‌ي دولت به عنوان یک نهاد واحد سیاسی و اداری می‌شود. و هم شامل واحد‌های اداری در درون دولت، نظیر اداره‌ي محلی در یک ولایت و یک ولسوالی و مانند آن.

مفهوم اداره از نظر واژه شناسی فرانسوی و آمریکایی

برداشت فرانسوی از مفهوم اداره

واژه‌ي Administration مشتق از واژه‌ي لاتینی Administrati در قرن 14 میلادی است و به معنای اداره و رهبری امور عمومی و امور خصوصی اموال و دارایی است و یا اداره کردن یک اجتماع، نظیرسپردن اداره‌ي یک ولایت به والی و یا اداره‌ي یک شرکت به هیات مدیره. واژه‌ي مزبور در آخر قرن 18 میلادی در معانی زیر کاربرد داشت:

1 – کار‌های مربوط به اجرای قوانین و نحوه‌ي ادارات عمومی تحت زعامت مقامات حکومتی؛

2 – مجموعه‌ي ادارات و مامورینی که به وظیفه‌ي اداره اشتغال دارند نظیر اداره‌ي کشور به وسیله‌ي دولت. اداره‌ي ولایت به وسیله‌ي والی، ماموران و دستگاه اداری ولایت؛

3 – رژیم حقوقی که به موجب آن اموال صغیر تحت سرپرستی است نظیر اداره‌ي اموال صغیر در غیاب ولی.2

برداشت آمریکای شمالی از مفهوم اداره

برداشت آمریکای شمالی دیکسیونروبستر قرن 20، جدید مفاهیم زیر را برای واژه‌ي Administration ذکر کرده است:

1 – اداره و مدیریت کردن؛

2 – اداره‌ي موسسات دولتی؛

3 – گروه مقامات اجرایی یک سازمان دولتی و طرز اداره‌ي آنها؛

4 – اجرای قوانین و مقررات و غیره؛

5 - وصیت و نظارت اجرایی در مورد شخصی که بر مال خود به علت عدم توانایی عقلی نمی‌تواند حاکم باشد.3

به نظر می‌رسد که اداره با در نظر گرفتن معنای لغوی آن که گرداندن و اداره کردن باشد، یک مفهوم بیشتر ندارد، و آن چیزی جز مدیریت و چرخاندن امور نیست. این مدیریت مصداق‌های زیادی دارد، از اداره‌ي واحد سیاسی دولت با تمام واحد‌های اداری تابعه آن گرفته تا اداره‌ي اصناف و نهاد‌های غیر دولتی، نظیر اداره‌ي شرکت‌ها، اتحادیه‌ها، انجمن‌ها، گروه‌ها و سازمان‌های غیر دولتی.

اما استعمال اداره به محلی که در آنجا خدمات عمومی و امور اداری انجام می‌گیرد از قبیل به کار رفتن ظرف به جای مظروف است، زیرا اداره محل و جایگاه برای چرخاندن و مدیریت اعمال اداری است.

ب) حقوق

حقوق واژه‌ي عربی و جمع حق است. در لغت به معنای راست، بهره و نصیب، و الزام به امری به کار رفته است. در اصطلاح حقوقدانان به معانی مختلفی استعمال شده است بنابرين دريافت یک تعریف واحد و جامعي كه مورد قبول همه‌ي حقوقدانان باشد، دشوار است. دلیل عمده‌ي آن وجود عقاید مختلف و نظام‌های گوناگون سیاسی برخاسته از ایديولوژی‌های متفاوت با مبانی و منابع متعدد است که هرکدام آنها به نحوی در تعریف حقوق دخالت دارد.4

به طور کلی حقوق به معانی مختلفی از جمله موارد ذیل به کار رفته است:

1 – مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر اشخاص، از این حیث که بشر موجود اجتماعی است. بقا و ادامه‌ي حیات با آشفتگی و زور امکان ندارد، و از این رو باید قواعدی که به آن حقوق می‌گویند، بر روابط انسان حاکم باشد؛

2 – امتیاز، بهره و توان خاصی که حقوق برای هرکسی در اجتماع می‌بخشد، نظیر حق زندگی، حق مالکیت و شغل، حق انتخاب و آزادی؛

3 – معاش و اجرتی که کسی در برابر انجام عملی دریافت می‌کند، نظیر حقوق کارمندان یک اداره؛

4 – دانشی که به تحلیل و بررسی قواعد حقوقی می‌پردازد، نظیر حقوق اداری، حقوق جزا، و مانند آن.

ج ) حقوق اداری

حقوق اداری از دو واژه: حقوق و اداره، ترکیب یافته به دو شیوه قابل تعریف است: یکی به لحاظ صوری یعنی به لحاظ ارتباط منطقی میان سازمان‌ها عمومی. و دیگری به لحاظ ماهوی، یعنی به لحاظ قواعد و احکامی حاکم بر آن:

1 - حقوق اداری از نظر صوری، شاخه‌‌های از حقوق داخلی به شمار می‌رود و موضوع آن مطالعه اداره و وظایف و فعالیت‌های مجموعه‌ي دستگاه سازمان‌ها و ادارات دولتی، مقامات و مامورانی است که زیر نظر هیات حاکمه و مقامات سیاسی، به حفظ نظم عمومی و تامین نیازها و خدمات عمومی در جامعه می پردازند.

این تعریف هم موضوع حقوق اداری را روشن می‌سازد و همچنین ارتباط آن را با حقوقی اساسی بیان می‌دارد. زیرا دستگاه اداری، تابع سازمان سیاسی و هیات حاکمه در هر کشور می‌باشد. و مطالعه دستگاه اداری دولتی، و وظایف و صلاحیت‌های آنها از موضوعات حقوق اساسی است.

2 - حقوق اداری از نظر ماهوی، قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه اداره‌ي دولتی است که وظایف و تکالیف سازمان‌های اداری دولت به خصوص سازمان‌های اجرایی و روابط آنها را با مردم تعیین می‌کند.

بنابرین حقوق اداری برخلاف حقوق خصوصی که روابط افراد را با یک دیگر تنظیم می‌کند، به تنظیم روابط افراد و دولت مربوط می‌شود.

حقوق اداری نظام به خصوصي از دانش حقوق است که در آن دولت آزادی عمل بیشتری دارد به گونه‌ای که به غیر از دولت هیچ کسی قادر نیست که روابط آن را با ماموران و مستخدامان اداره تعیین و تنظیم کند. و دولت هر وقت که اراده کند می‌تواند در وضعیت کارکنان و ماموران خود به صورت یک جانبه تصمیم بگیرد و تغییرات به وجود بیاورد و یا به استخدام آنها خاتمه بدهد. و همچنین در قرارداد‌های اداری که دولت منعقد می‌کند، بدون اینکه شرطی شده باشد، در صورت لزوم می‌تواند به طور یکجانبه تعهدات اضافی به پیمانکار خود تحمیل کند و یا به لحاظ منافع عمومی، آنها را فسخ و لغو نماید.

حقوق اداری از اصول و قواعد بنیادین برخوردار است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نیز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است و همین ویژگی سبب شده که حقوقدانان از استقلال حقوق اداری سخن بگویند و از آن به عنوان نظام مستقل در بین رشته‌های علم حقوق یاد کنند5.

تعریف حقوق اداری از نگاه حقوقدانان غربی

آندره دلوبادر یکی از حقوقدانان معاصر فرانسوی دو تعریف از حقوق اداری دارد:

1- حقوق اداری رشته‌ای از حقوق عمومی است که مشتمل بر سازمان و فعالیت آن است که در عرف به آن اداره گویند.

2- حقوق اداری آن دسته از قواعد حقوقی ویژه، متمایز از حقوق خصوصی است که به وسیله‌ي مقامات و دادگاه‌هاي اداری به موقع اجرا گذاشته می‌شود.

ژرژودل حقوقدان دیگر فرانسوی معتقد است که حقوق اداری، حقوق مشترک و عام قدرت عمومی است.

از نظر او حقوق اداری مجموعه‌ي فعالیت دولت و اشخاص عمومی است که از قدرت عمومی بر خوردار است.

ژان دیورو یکی دیگر از صاحب نظران حقوق اداری مشابه همین تعریف را در باره حقوق اداری ارايه کرده و گفته است: حقوق اداری مجموعه‌ي قواعد حقوقی ترجیحی، حقوق عمومی حاکم بر فعالیت‌های اداری اشخاص اداری است.

از نگاه او نیز حقوق اداری مجموعه‌ي قواعدی است که از ویژگی ترجیحی، تحمیلی و آمرانه برخور دار است6.

د) ویژگی‌ها و خصوصیات حقوق اداری

حقوق اداری، دارای خصوصیات و ویژگی‌هایی است که شناخت آنها به درک و شناخت ماهوی و شکلی حقوق اداری مفید و موثر است. و به پاره‌ای از آنها به اختصار اشاره می‌گردد:

1 - حقوق اداری، در کشور ما به دلیل گسترده و متنوع بودن مشاغل و اعمال اداری غیر مدون است و تا هنوز مثل سایر قوانین (قانون اساسی، قانون مدنی، قانون اجراآت جزایی، قانون انتخابات، قانون شورا‌های ولایتی، قانون پولیس، قانون مبارزه علیه‌ي تمویل تروریزم، قانون مبارزه علیه‌ي تطهیر پول و عواید ناشی از جرايم، قانون رسانه‌ها، و...) در یکجا گردآوری نشده است.

حقوق اداری در کشورما، همانند بسیاری از کشور‌های دیگر، به صورت، قوانین، فرمان‌های تقنینی، مقررات و مصوبه‌‌های شورای وزیران، آيین نامه‌ها و ابلاغیه‌ها، و نیز بعضا به صورت عرف و رویه‌ي اداری است، که به دلیل تحولات و تغییرات زیادی در قوانین و سیستم اداره‌ي کشور، در سه دهه اخیر، همراه با پراکندگی و تناقضات موجود در آنها، باعث دشواری‌های در سیستم اداری کشور گردیده است و البته قانون واحد مدون اداری در تسهیل امور و اعمال اداری نقش به سزایی دارد، ولی تنوع دوایر و کثرت مسايل و اعمال اداری به خصوص با تغییرات و تحولاتی که هر روز دامنگیر کشور بوده، چنین فرصت و مجالی را تا هنوز نداده است. هرچند امید است که در آینده تدبیری اتخاذ گردد که منجر به تدوین اصول و قواعد کلی به نام «حقوق و قانون اداری» گردد.

2 – حقوق اداری، شاخه‌ای از حقوق عمومی است. و رابطه‌ي نزدیک با حقوق اساسی دارد. حقوق اساسی در میان رشته‌های حقوق عمومی، از اهمیت خاصی برخوردار است، وحتا حقوقدانان، حقوق اساسی را اساس و پایه‌ي حقوق عمومی دانسته­اند، زیرا در آن ساختار حقوقی دولت، و رابطه‌ي سازمان‌ها مطرح می‌شود، و ساختار قوای سازنده‌ي حکومت (مقننه، مجریه و قضايیه) و شیوه‌ي مشارکت افراد در قوای سه گانه و حقوق و آزادی‌های آن در برابر دولت مورد بحث قرار می‌گیرد7.

3 – هدف حقوق اداری، تامین منافع و نیازمندی‌های عمومی وتحقق بخشیدن به روح و ارزش‌های قوانین است و فلسفه‌ي تشکیل واحد‌های اداری، نیز به همین منظور است چنانکه ماده 142 قانون اساسی مقرر داشته است: «دولت به مقصد تعمیل احکام و تامین ارزش‌های مندرج این قانون اساسی، ادارات لازم را تشکیل می‌دهد.»

4 – موضوع حقوق اداری، مطالعه سازمان رسمی و قانونی دستگاه‌های اداری دولت و صلاحیت و اختیارات و تکالیف آنها است که به موجب قانون مقرر گردیده است8. و همچنین تنظیم روابط بین مردم و واحد‌های اداری دولتی، از موضوع حقوق اداری می‌باشد. و از این رو حقوق اداری، در رشته‌ي جداگانه‌اي به نام حقوق اداری از مجموعه‌ي قواعد و مقرراتی پیروی می‌کند و تنظیم روابط مردم با واحد‌های اداری، و نیز حقوق و وظایف سازمان‌های اداری را بر عهده دارد.

به طور کلی حقوق اداری ناظر بر فعالیت‌های سازمان‌های اداری دولتی است و آن عبارت است از اعمال اداری و اجراي موضوع آن و به کار بستن تصمیمات و دستورالعمل‌های مقامات عالیه‌ي کشور (قوه‌ی مقننه، قوه‌ی مجریه و قوه‌ي قضاييه) است. ولی اعمال سیاسی، قضایی، اعمال قانونگزاری، مشمول قواعد حقوق اداری نمی‌گردد، هرچند تعیین مرز میان اعمال اداری و اعمال سیاسی و قضایی کار دشوار است.

به دیگر تعبیر، موضوع حقوق اداری، اشخاص حقوق اداری، ساختار و تکالیف وزارتخانه ها، و دوایر دولتی، تقسیمات کشور و شهرداری‌ها، و شوراها و روابط این سازمان‌ها با مردم و تنظیم روابط آنها می‌باشد. و از مسايل مهم آن بررسی شیوه‌ي رسیدگی عدالت اداری و مبارزه با فساد اداری است.

5 – قواعد حقوق اداری، امری و اقتداری است و برخوردار از ابزار‌های قهری و حمایتی می‌باشد که روابط اداره کنندگان و اداره شوندگان را تحت اداره‌ي عالی ترین مقام اداری کشور در جهت تامین منافع عامه تنظیم می‌کند.

6 – قواعد حقوق اداری، تنها قانون و مقررات موضوعه نیست بلکه رویه قضايی و اصول کلی حقوقی و دیگر منابع حقوق اداری را نیز دربر می‌گیرد، و ماموران اداری وظایف اجراي قواعد حقوقی را به عهده دارند، و نمی‌توانند وضع قواعد حقوقی بکنند9، زیرا چنین کاری تجاوز به حریم قوه‌ي قانونگزاری است، مگر در مواردی که قانون به آنها اجازه داده باشند، هرچند که ماموران و مجریان قوانین و مقررات اداری بر اساس برداشت و تفسیری که از قوانین و حقوق اداری دارد، عمل می‌کنند. و چه بسا که در مواردی نیز از آن تخطی کنند.

7 – حقوق اداری در کشور ما پدیده‌ي جدید وجوان است که همراه با تحولات در عرصه‌ي حقوق و اندیشه، طرز تلقی از نوع حکومت، و ارزش دهی به اراده و حاکمیت مردم، رعایت حقوق شهروندان، قانونمند شدن روابط بین اداره کنندگان و اداره شوندگان، اندیشه محدود شدن واحد‌های اداری به قانون، تقویت گردیده است و در سیستم اداری کشور، تاحدودی نمایان شده است و چنین انتظاراتی مردم نیز اميدوار كرده است.

نتیجه

بنابر آنچه گذشت، حقوق اداری هم از نظر واژگان شناسی، و نیز از نظر صوری و ماهوی، و تعریف‌هایی که از منظر‌های مختلفی برای آن بیان شده، و همچنین از نظر ویژگی‌ها، و اهداف، روشن شد. و حقوق اداری شاخه‌اي از حقوق عمومی است که تنظیم روابط افراد و دولت را به عهده دارد و دولت در آن از آزادی عمل برخوردار است و حقوق اداری، دارای اصول و قواعد بنیادین است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نیز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است. و در گفتار بعدی اصول بنیادین و منابع حقوق اداری توضیح داده می‌شود.

 

 

گفتار دوم

 

منابع و اصول بنیادین حقوق اداری

 

منابع جمع منبع، به معنای سرچشمه و خاستگاه اصلی به کار می‌رود، مثلا منابع حقوق، یعنی خاستگاه حقوق و نیرو‌های سازنده‌ي قواعد حقوقی، نظیر شریعت و اراده‌ي خداوند، عرف و اراده‌ي مردم، و یا هر مقام و قدرتی که قواعد الزامی وضع می‌کند.

بنابرین، منظور از منابع حقوق اداری، خاستگاه اصلی و نیرو‌های سازنده‌ي قواعد و حقوق اداری است. و آنها مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه‌های اداری است که در مقام عمل و اجرا می‌بایست نصب العین قرار داده شود. نظیر قانون اساسی، قوانین عادی، آيین نامه، تصویب نامه‌ها، بخش نامه‌ها، اصول کلی حقوقی، معاهدات بین المللی و احکام محاکم قضایی و نظاير آنها 10 که در ذیل به پاره‌ای از آنها اشاره می‌گردد:

الف ) قانون اساسی

 

قانون اساسی به مثابه‌ي عالی ترین قوانین کشور که در راس قرار دارد، از مهمترین منابع حقوق اداری به شمار می‌رود که می‌بایست نصب العین دستگاه‌های اداری قرار داده شود زیرا قانون اساسی تعیین کننده‌ي چهار چوب اصلی و اهداف کلی اداره‌ي دولت و سازمان‌های اداری تحت نظر قوه‌ي مجریه است. و از باب نمونه به مهمترین آنها اشاره می‌شود:

1 – ایجاد جامعه‌ي عادلانه و عاری از تبعیض و استبداد مبتنی بر قانون و عدالت اجتماعی و تامین زندگی سالم.

در مقدمه‌ي قانون اساسی ایجاد جامعه‌ي متکی بر اراده‌ي مردم، و عاری از ستم و تبعیض از مهمترین اهداف قانون اساسی ذکر شده و در آن آمده است: «به منظور تاسیس نظام متکی بر اراده‌ي مردم، دموکراسی، خشونت و مبتنی بر قانونمندی عدالت اجتماعی، حفظ کرامت، و حقوق انسانی و تامین زندگی مرفه و محیط زیست سالم برای همه ساکنان این سرزمین.» و همچنین بر اساس ماده 22 قانون اساسی «هر نوع تبعیض و امتیاز بین اتباع افغانستان ممنوع است.» و تکیه بر چنین نظامی عاری از تبعیض، ایجاب می‌کند که دستگاه‌های دولتی برای تحقق آن و تامین نیازها و زندگی سالم عاری از تبعیض و ستم، برنامه ریزی و در راستای تحقق آن مشی نماید.

2 – احترام به اسلام و اراده‌ي مردم

بر اساس ماده سوم و چهارم قانون اساسی، قوانین اسلام و اراده‌ي مردم، نقش اصلی در اداره­‌ها و سازمان‌های دولتی دارد، زیرا طبق ماده دوم، هیچ قانون و دستور العملی در دستگاه‌های اداری که مخالف اسلام باشد، ارزش قانونی و اجرایی ندارد. و طبق ماده 4 و 83 ، 84 و 90، 138، 141 قانون اساسی، نقش تعیین کننده‌ي اراده‌ي مردم، از طریق انتخاب نمایندگان خود، در شورا‌های ملی، ولایتی و ولسوالی، و نقش آن در ایجاد، تعدیل و لغو واحدها و دستگاه‌هاي اداری نمایان است.

3 – رعایت تفکیک قوا

طبق ماده 71 «حکومت متشکل است از وزرا که تحت ریاست ريیس جمهوری اجرای وظیفه می‌نماید... وظايف شان توسط قانون تنظیم می‌گردد.»، و ماده 81 «شواری ملی دولت جمهوری اسلامی افغانستان به حیث عالی ترین ارگان تقنینی مظهر اراده‌ي مردم آن است.» و طبق ماده 116 «قوه‌ي قضاييه رکن مستقل دولت جمهوری اسلامی افغانستان می­باشد.» و ماده 122 «هیچ قانون نمی‌تواند در هیچ حالت قضیه یا ساحه‌‌های را از دایره صلاحیت قوه قضايیه به نحوی که در این فصل تحدید شده خارج بسازد و به مقام دیگر تفویض نماید.» تفکیک و استقلال قوا در دولت و اداره جمهوری اسلامی افغانستان رعایت شده است. و این اصل به مثابه‌ي قانون حاکم و برتر، برای اداره‌ي کلی دولت در نظر گرفته شده است.

4– اجرای صلاحیت‌های ريیس اداره‌ي دولت، بر اساس قانون

طبق ماده 60 قانون اساسی «ريیس جمهور در راس دولت جمهوری اسلامی افغانستان قرار داشته صلاحیت­‌های خود را در عرصه­‌های اجرايیه، تقنینیه و قضايیه­، مطابق به احکام این قانون اساسی اعمال می­کند­. ريیس جمهور دارای دو معاون­، اول و دوم­، می­باشد­. کاندیداي ریاست جمهوری نام هر دو معاون را همزمان با کاندیدا شدن خود به ملت اعلام می‌دارد­. معاون اول ريیس جمهور در حالت غیاب­، استعفا و یا وفات ريیس جمهور مطابق به احکام مندرج این قانون اساسی عمل می‌کند. در غیاب معاون اول ريیس جمهور معاون دوم مطابق به احکام مندرج قانون اساسی عمل می‌کند.» ريیس جمهوری به عنوان عالی ترین مقام ريیس اداره دولت، مکلف است که صلاحیت‌های خویش را در تمام عرصه‌های اجرايی، تقنینی، و قضايی، مطابق با احکام قانون اساسی اعمال کند. و این ماده، اداره‌ي ريیس دولت را، در اداره‌ي کشور، تنها در محور قانون اساسی، قانونی می‌داند.

5 - وضع و تطبیق نصاب تعلیمی بر مبنای اسلام و فرهنگ ملی

طبق ماده 44: «دولت نصاب واحد تعلیمی‌را بر مبنای احکام دین مقدس اسلام و فرهنگ ملی و مطابق با اصول علمی وضع و تطبیق می‌کند و نصاب مضامین دینی مکاتب را بر مبنای مذاهب اسلامی موجود در افغانستان تدوین می‌نماید.» اداره‌ي دولت موظف به تدوین تطبیق نصاب واحد تعلیمی بر اصول کلی یاد شده و تدوین مضامین دینی در کتاب‌های درسی مکاتب، بر مبنای مذاهب اسلامی می‌باشد. و بر اساس این ماده، اداره‌ي دولتی در بخش تعلیم و تربیه نمی­تواند، نصاب واحد تعلیمی ‌را بر خلاف آن وضع و تطبیق کند.

6 – جبران خسارت شخص متضرر از واحد‌های اداری

طبق ماده 51: «هر شخص که از اداره بدون موجب متضرر شود مستحق جبران خساره می‌باشد و می‌تواند برای حصول آن در محکمه دعوا اقامه کند. به استثنای حالاتی که در قانون تصریح گردیده است، دولت نمی‌تواند بدون حکم محکمه با صلاحیت به تحصیل حقوق خود اقدام کند.» هر شخصی اعم از اینکه کارمند اداره باشد، یا غیرآن، بدون دلیل خسارت و زیان از طرف اداره ببیند، حق تقاضای جبران خسارت را از اداره از طریق اقامه‌ي دعوا در محکمه را دارد. و به موجب این ماده‌ي قانونی، واحد اداری‌اي‌که بدون موجب باعث خسارت به کارمندان، و ماموران، و یا به پیمانکاران طرف قرار داد اداره بشود، و یا سبب ضرر و وارد شدن خسارت بر هرکسی گردد، ملزم به جبران خسارت شخص متضرر بر اساس حکم محکمه می‌باشد.

7 – ایجاد اداره سالم و بدون تبعیض

طبق ماده 50 قانون اساسی: «دولت مکلف است به منظور ایجاد اداره سالم و تحقق اصلاحات در سیستم اداری کشور بعد از تصویب شورای ملی تدابیر لازم اتخاذ نماید.

اداره اجراآت خود را با بی‌طرفی کامل و مطابق به احکام قانون عملی می‌سازد

اتباع افغانستان حق دسترسی به اطلاعات از ادارات دولتی را در حدود احکام قانون دارا می‌باشند. این حق جز صدمه به حقوق دیگران و امنیت عامه حدودی ندارد.

اتباع افغانستان بر اساس اهلیت و بدون هیچ‌گونه تبعیض و به موجب احکام قانون به خدمت دولت پذیرفته می‌شود.»

بر اساس این ماده، دولت موظف به ایجاد اداره‌ي سالم است. و همچنین دولت مکلف به اصلاحات سیستم اداری کشور است. و دولت برای اصلاحات و مبارزه با فساد اداری از اختیارات لازم برخوردار است و می‌تواند هر تدابیری را که برای اصلاحات اداری لازم و مفید بداند، اتخاذ کند.

و نیز بر اساس این ماده، دولت مکلف شده است که در تمام واحد‌های اداری اجراآت و اعمال اداری را بدون تبعیض و با رعایت بی طرفی کامل عملی کند و به خصوص در استخدام ماموران اداری در هر نوع اداره‌ا­ی که باشد، اهلیت، شایستگی و کاردانی را برای اتباع کشور در نظر بگیرد، و فاکتور‌های تبعیض، نظیر تعلقات قومی، تنظیمی، منطقه‌اي، زبانی، مذهبی و هرگونه معیاری به دور از اهلیت و شایستگی را در استخدام کارمندان اداری، در نظر نداشته باشد، اگر چنانچه کارمندی در اداره‌ای بدون رعایت اهلیت، با لحاظ فاکتور‌های تبعیض، استخدام شود، عمل غیر قانونی تلقی می‌گردد.

ماده 50 قانون اساسی کشور، روی علت اصلی فساد اداری انگشت گذاشته و آن را برجسته ساخته است. همان چیزی که در گذشته علت اصلی فساد در سیستم اداری کشور به حساب می‌رفت؛ سیستم واحد‌های اداری، اجراآت و اعمال اداری، استخدام کارمندان و ماموران در واحد‌های اداری، بر محور تبعیض و نادیده گرفتن اهلیت و شایستگی دور می‌زد، به گونه‌ای که آثار و بقایای چنین روندی، تا کنون سیستم اداری کشور را فرسوده و بیمار ساخته است، و اصلاحات آن تلاش‌های زیادی را از سوی مقامات بلند رتبه اداری می‌طلبد.

آنچه که یاد شد نمونه‌ای از ده‌ها مواردی است که قانون اساسی به عنوان اصلی ترین منبع حقوق اداری، اصول و قواعد کلی را بر واحد‌های اداری کشور حاکم و ملزم کرده است.

ب) قوانین عادی

 

بعد از قانون اساسی، قوانین عادی مهمترین منبع برای حقوق اداری به شمار می‌رود، مراجع و مقامات اجرایی کشور موظف به رعایت قوانین عادی مصوب در شورای ملی است.

طبق ماده 94 قانون اساسی: «قانون عبارت است از مصوبه هردو مجلس شورای ملی که به توشیح ريیس جمهور رسیده باشد، مگر اینکه در این قانون اساسی طور دیگر تصریح گردیده باشد.»، قوانین عادی، به مجموعه قواعدی اطلاق می‌گردد که به تصویب دو مجلس شورای ملی رسیده باشد، و ريیس جمهور آن را توشیح کرده باشد.

وضع قوانین عادی طبق ماده 81 قانون اساسی از اختیارات مجلس شورای ملی است که به عنوان عالی ترین ارگان تقنینی کشور و مظهر اراده‌ي مردم شناخته شده است، که می‌بایست در موقع اظهار رای مصالح عمومی و منافع علیای مردم افغانستان را در نظر بگیرد. و بر اساس ماده 3 قانون اساسی: «در افغانستان هیچ قانون نمی‌تواند مخالف معتقدات و احکام دین مقدس اسلام باشد.» قوانین عادی نمی‌تواند مخالف احکام اسلام باشد. و از اینکه برای تشخیص مخالفت، و عدم تشخیص آن مقام صلاحیت دار در قانون تعیین نشده است، طبق ارتکاز وجدانی قانونگزار و رای دهندگان به این قانون، چنین مقام صلاحیتدار، حتما کسانی است که بصیرت و تخصص، در احکام دینی دارند، با قید وثاقت و اطمینان، تا بتوانند تشخیص بدهند، و سخنانشان قابل اعتماد باشد.

بنابراین قوانین عادی‌اي که در اداره‌ي کشور، و واحد‌های اداری کوچک و بزرگ، معیار عمل و رفتار اداری قرار می‌گیرد، قوانینی است با سه ویژگی مهم؛ یکی اینکه به تصویب مجلس قانونگزاری برسد، و دوم به وسیله ريیس دولت به حیث عالیترین مقام اداری کشور، توشیح شده باشد، و سوم اینکه با احکام اسلام در مغایرت نباشد، و هر قانون عادی فاقد یکی از ویژگی‌های فوق، نمی‌تواند معیار عمل اداری قرار بگیرد.

حکومت برای قانونمندی رفتار و اعمال اداری، و برنامه‌های انکشافی دولت، بر اساس ماده 98 و ماده 95: «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت یا اعضای شورا و در ساحه تنظیم امور قضايی از طرف استره محکمه توسط حکومت صورت می‌گیرد.» و ماده :97 «پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به ولسی جرگه تقدیم می‌گردد.» پیشنهاد طرح قوانین عادی را به مجلس می‌دهد و با طی تشریفات خاصی که در قانون اساسی آمده، به وسیله قوه‌ي مجریه در واحد‌های اداری، قضايی، سیاسی، نظامی و سایر شعبات حکومتی به مرحله‌ي اجرا گذاشته می‌شود.

ج) مقررات و آيین نامه‌های دولتی

 

با اینکه قانونگزار طبق ماده 81 و ماده 90 قانون اساسی، قانونگزاری را از وظایف و صلاحیت قوه‌ي مقننه قرار داده است و طبق ماده 94 ، قانون را عبارت از مصوبه هردو مجلس شورای ملی که به توشیح رييس جمهور رسیده باشد، دانسته است، ولی در مواردی، حق قانونگزاری را به قوه‌ي مجریه تفویض کرده است که قوه‌ي مجریه می‌تواند مقررات و آيین نامه‌های را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد با این شرط که مقررات دولتی که در قالب آيین نامه، تصویب نامه، یا بخش نامه شکل می‌گیرد، مناقض نص و روح قانون نباشد. در این باره مادة 76 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «حکومت برای تطبیق خطوط اساسی سیاست کشور و تنظیم وظایف خود مقررات وضع و تصویب می‌کند. این مقررات نباید مناقض نص یا روح قوانین باشد.»

به موجب این ماده، قانونگزار، حدود و اختیاراتی را برای قوه‌ي مجریه تفویض کرده تا برای خطوط اساسی سیاست دولت، و همچنین برای منظم نمودن وظایف و تکالیف، مقررات و دستورالعمل‌هایی را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد. و همچنین بر اساس ماده 43 و 44، 47 قانون اساسی، قانونگزار برای دولت اختیار وضع و اجرای برنامه‌های موثر و مفید را برای توسعه و پیشرفت علم، فرهنگ و ادب و حمایت از مولفان و مخترعان و همچنین برای امحای بی‌سوادی وتامین تعلیمات رایگان، داده است.

دادن چنین اختیاراتی به قوه‌ي مجریه، دلایل مختلفی دارد که از جمله‌ي آنها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1 – برای اینکه قوه‌ی مجریه ابزار لازم حقوقی را برای توسعه، و اجرای تکالیف اجتماعی، فرهنگی داشته باشد، و بتواند نیازمندی‌های عمومی‌کشور را تامین و از بی نظمی جلویگری نماید، نیازمند به وضع مقررات و اجرای آن به شکل قانونی است تا از این رهگذر برای تحقق سیاست‌ها و برنامه‌هایش ابزار لازم حقوقی و پشتوانه‌ي قانونی را داشته باشد.

2 – قوه‌ي مقننه به خاطر کثرت مقررات و لوایح دولتی، فرصت کافی برای وضع تمامی مقررات، آيین­نامه‌ها و تصویب نامه‌های دولتی را به یقین ندارد، از این رو پاره‌ای از اختیارات را برای دولت در وضع مقررات، آيین نامه وتصویب نامه‌های دولتی برای به اجرا در آمدن و عملیاتی شدن قوانین داده است.

3 – ممکن است پاره‌ای از مقررات، تصویب نامه‌ها و آيین­نامه‌های دولتی چندان اهمیتی نداشته باشد، و از این رو مجلس قانونگزاری برای تصویب مسايل و موضوعات کم اهمیت اقدامی نمی‌کند.

4 – قوه‌ي اجرایی و اداری به دلیل اینکه از نزدیک با مسايل مختلف اجرایی و اداری درگیر می‌باشد، و می‌تواند از کارشناسان خبره و متعدد کمک بگیرد، از این رو می‌تواند تدابیر و تصامیم دقیق‌تر و راهگشاتری را در وضع مقررات، آيین نامه در امور مختلف اداری اتخاذ کند.

5 – در قوانین عادی، بیشتر مقررات کلی و ملی وضع می‌گردد، نیاز‌های محلی نظیر حمل و نقل، و نظافت امور شهری و محلی ممکن است چندان مورد توجه واقع نشود، و از این رو قانونگزار، به مقامات محلی با حفظ اصل مرکزیت به منظور تسریع و بهبود امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سهم گیری هرچه بیشتر مردم در انکشاف و توسعه حیات ملی صلاحيت‌های لازم را مطابق با احکام قانون، به اداره‌ي محلی بر اساس ماده 137 قانون اساسی تفویض کرده است. و بر اساس ماده 139 و 140 مشارکت شورا‌های ولایتی و محلی را با همکاری اداره‌ي ولایت و محلی، در اداره‌ي ولایت و محل در نظر گرفته است.

 

نتیجه

آنچه بیان شد، نظیر حقوق اساسی، قوانین عادی، مقررات دولتی اعم از آيین نامه‌ها، تصویب نامه‌ها و ابلاغیه‌ها، منابع معتبر اسلامی و نظاير آن، به عنوان منابع حقوق اداری، دولت را مکلف می‌دارد، که وظایف و تکالیف اداری و حکومتی را بر طبق آنها، اجرا و عملی سازد، و به اهداف قوانین جامه‌ي عمل بپوشاند. چنانکه فلسفه‌ي تشکیل ادارات دولتی، به موجب ماده 142 قانون اساسی، تعمیل احکام و تامین ارزش‌های مندرج قانون اساسی شناخته شده است. ولی منابع حقوق اداری منحصر به آنچه که ذکر شد نیست، عرف و عادت و رویه‌ي قضایی و قواعد و اصول کلی حقیقی که رعایت آنها مورد احترام و توجه قضات، حقوقدانان و مجریان حقوقی قرار گرفته، نظیر اصل عدم ضرر، اصل تساوی افراد در برابر قانون ، تساوی در استخدام، اصل نفی تبعیض، قاعده‌ي لاضرر، و نظاير آن را نیز می‌توان از منابع حقوق اداری به حساب آورد.

 

 

1.ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، تهران، نشرمیزان، چ چهارم، 1381، ص 59.

2 .Le Novvcau larosse univcrsel T.I.P, 17, petit dictionnair Robert, P.22.

به نقل از ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 38 .

Webster,s new tewntien eentieth centurury3 Dictionary unabridgcd second editlon world U.S.A 1968 New York . به نقل ازولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 39

4 : رنه داوید نظامهای بزرگ حقوقی معاصر، ترجمه سید حسین صفایی، محمد آشوری، عزت الله عراقی، تهران، مرکز نشر دانشگاهی، 1364، ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 17- 18.

5 . منوچهر طباطبايی، حقوق اداری، تهران، سمت، چ هشتم، 1381، ص4 – 7.

6 .ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 60 – 61، رضا موسا زاده حقوق اداری 1-2، تهران، نشر میزان، چ پنجم، 1382. ص 30.

7 . دکترناصر کاتوزیان، مقدمه‌ي علم حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، چ 36، 1382، ص 93،

8 . منوچهر طباطايی، حقوق اداری ، پیشین، ص 11.

9 ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری، پیشین، ص 69

10 . رضا موسا زاده، حقوق اداری، پیشین، ص 147 - 157. ولی الله انصاری، کلیات وق اداری، پیشین، ص