دولت قانونمدار

[S a d e n a 11,333]

الف- مفاهيم و مباني دولت قانونمدار

 

گفتمان يا به قولي پارادايم حاکم بر حقوق اساسي جديد مسأله دولت قانونمدار Etat de droitاست . مطابق گفتمان حاکم، تمامي مقامات و نهادهاي سياسي( از جمله پارلمان) بايد تابع قواعد حقوقي- بويژه قواعد حامي حقوق بنيادين- باشند. هيچ يك از مقامها و نهادهاي سياسي حق تحديد حقوق و آزادي هاي بنيادين را جز در چهارچوب آيين هاي خاص و پيچيده پيش بيني شده در قوانين ندارند .

 

 

انديشه دولت قانونمدار(Rechtsstaat )اول بار توسط حقوقدانان آلماني مطرح شد، اين انديشه براي نويسندگان آلماني نيمه دوم قرن نوزدهم و سالهاي اوليه قرن بيستم(مانند ايرينگIHERING و ژلينک JELLINEK) به معناي پشت سر نهادن دولت انتظاميEtat de police - که نماد آن قدرت اداره بود- تلقي مي شد . از منظر اينها، اعمال دولت، تابع هنجارهاي برين است. البته اين طيف، همزمان بر اين عقيده پاي مي فشارند که دولت خالق حقوق نيز هست، اما اصل خود محدود سازي ( Principe d’auto-limitation ) مانع از خيره سري دولت خواهد شد و اگر دولت، حرمت قواعد خويش ساخته را پاس ننهد، في الواقع بنياد وجودي خود را نابود ساخته است.

بنا به گفته ژاک شواليه، يکي ازحقوقدانهاي برجسته فرانسه، دولت قانونمدار همانند يک ماشين جنگي عليه دولت قانوني Etat légal ظاهر مي شود. ماده شش اعلاميه حقوق بشر و شهروند 26 اوت 1789 فرانسه نماد دولت قانوني است. اين ماده، مقرر مي دارد: « قانون بيانگر اراده عام است. تمامي شهروندان، خواه به صورت شخصي و خواه از طريق نمايندگانشان حق مشارکت در قانونگذاري را دارند. قانون بايد، چه در مقام مجازات و چه در مقام حمايت، براي همگان يکسان باشد. از نظرگاه قانون، همه شهروندان برابرند و پذيرش آنها براي مقامها، موقعيتها و مشاغل عمومي به طور برابر و بر اساس قابليتشان صورت گرفته و تمايز ديگري جز استعداد و فضايل آنها اعمال نخواهد شد.». همانا فلسفه حاکم بر اين ماده، فلسفه دولت قانوني است که نواقص آن به خوبي توسط حقوقدانهايي چون کاره دو مالبرگ نشان داده شده است.

در چهارچوب دولت قانوني، قانون، مقدس و نظارت ناپذير بوده و حداکثر مي توان به اعمال يک نظارت ساده بر فعاليتهاي اداره پرداخت، اين در حالي است که اعمال نهادي چون پارلمان نيز نبايد مصون از نظارت بماند. به همين خاطر گفته مي شود، جمهوري پنجم فرانسه دوران دولت قانوني را پشت سر گذارده و وارد دوره جديد « دولت قانونمدار» « Etat de droit »شده است.

مفهوم دولت قانوني تنها متضمن حکومت قانون بر روابط شهروندان بود، اما ظهور انديشه دولت قانونمدار دايره حاکميت قانون را به خود دولت نيز تسري داد . يكي از پيامدهاي برجسته پارادايم دولت قانونمدار اين است که انديشه نظارت ناپذيري برخي از نهادها-بالاخص پارلمانها ونهادهاي قانون گذاري- رفته رفته رنگ مي بازد. درست است که پارلمانها به قول ژان ژاک روسو مظهر اراده عامند، اما ديگر نمي توان چشم و گوش بسته به تمامي اعمال آنان مهر تاييد زد. قانون بعنوان نماد قدرت پارلمان تنها هنگامي مي تواند رداي مشروعيت بر تن کند که در پيرابند قانون اساسي-هنجار برتر- وضع شده باشد. تشخيص ميزان انطباق مصوبات مراجع قانونگذاري نيزمنطقا بايد بر عهده نهادي خاص مانند شوراي قانون اساسي در فرانسه يا شوراي نگهبان در ايران يا ديوان عالي کشور(همانند آمريكا) يا دادگاه قانون اساسي(همانند اتريش و آلمان) باشد.

مضمون حداقلي دولت قانونمدار بر سه انديشه استوار است :

يک- انديشه محدودسازي قدرت : هريک از نهادهاي اقتدار فقط به اعمال صلاحيتهاي معين و تعريف شده خود مي پردازند و اعمال اين صلاحيتها نيز بايد در چارچوب آيين پيش بيني شده صورت گيرد.

دو- انديشه سلسله مراتبي بودن اعمال نهادهاي قدرت : اين انديشه، متضمن نظارت بر اعمال مادون بر اساس اعمال مافوق است.

سه- حق دادخواهي و امکان دستيابي به دادرس : تمام افراد جامعه، صرف نظر از موقعيت اجتماعي و سياسي خود، بايد بتوانند، در صورت اقتضا و حتا عليه خود دولت به دادخواهي نزد يک قاضي مستقل بپردازند.

دقيقا در چهارچوب انديشه دولت قانونمدار است که شوراي قانون اساسي فرانسه در راي شماره 195-85 خود به لزوم نظارت بر اعمال پارلمان تصريح کرده و مي گويد: « قانون تنها در چهارچوب احترام به قانون اساسي بيانگراراده ملي است»، يعني برخلاف انديشه حاکم بر دولت قانوني، درست است که قانون محصول کوشش برگزيدگان ملت است اما ديگر نمي توان، بي چون و چرا، هر قانوني را نماد اراده عمومي دانست. قانون تنها در صورتي حکايت از اراده همگاني خواهد داشت که اصول و اهداف مندرج در قانون اساسي را پاس داشته باشد.

 

ب- دولت قانونمدار در حقوق اساسي ايران

 

دولت قانونمدار داراي تعريف و عناصر سه گانه مشخصي است. يقيناً، فقدان يا تخديش هر يک از عناصر سه گانه تحديد قدرت، سلسله مراتب و حق دسترسي تمام عيار به قاضي(حتا عليه بالاترين مقام سياسي کشور) مانع از قانونمدار ناميدن حکومت(دولت) مورد نظر خواهد شد. هرچند که تطبيق نظام سياسي و حقوقي جمهوري اسلامي ايران با مفاهيم و عناصر سازنده دولت قانونمدار نيازمند مجالي فراخناک است، اما مي توان به صورت گذرا به موارد ذيل اشاره کرد:

يک- محدودسازي قدرت :

تفسير اصول قانون اساسي در راستاي اعطاي اختيارات فرا-قانوني و فرا-قانون اساسي( يعني اختيارات فاقد حدود ترسيم شده توسط قوانين موضوعه) به نهادها و مقامات حکومتي با شاخصه ي نخستين دولت قانونمدار يعني تحديد قدرت با موازين وضعي ناسازگار به نظر مي رسد. يادآوري اين نکته، بسيار پراهميت است که تحديد حيطه اقتدارات نهادها و مقامات حکومتي با قواعد وجداني، اخلاقي، فلسفي، فقهي و... نمي تواند رداي قانونمداري را بر پيکر حکومت مورد نظر بپوشاند. البته، شان و منزلت برين و کيمياگونه قواعد اخلاقي و دروني براي نگارنده، امري بديهي است اما مراد آموزگاران دولت قانونمدار، تحديد قدرت با موازين عيني حقوق وضعي است. بنابراين تفکيک مفاهيمي چون دولت اخلاق مدار يا دولت شريعت مدار از مفهوم روشن و متعين دولت قانونمدار کاملاً ضروري است.

 

دو- عنصر سلسله مراتب

عنصر سلسله مراتب نيز حداقل شامل دو چهره است: سلسله مراتب سياسي- اداري و سلسله مراتب قوانين. درباره چهره نخست نظام مبتني بر سلسله مراتب مي توان توضيحات مربوط به تحديد قدرت را هم صادق دانست. اما پيرامون سلسله مراتب قوانين بايد اندکي تفصيل داد. معمولاً، در نظامهاي حقوقيِ مردم سالار، قوانين به اين ترتيب رده بندي مي شوند: قانون اساسي، (معاهدات بين المللي) ، قوانين عادي و آيين نامه هاي اداري. بنابراين قانون اساسي در نظام سلسله مراتبي، هنجار برين يا قانون مادر است و ديگر قوانين و آيين نامه ها بايد در چهارچوب آن تنظيم شوند. به همين ترتيب تمام آيين نامه هاي اداري بايد در پيرابند قوانين موضوعه تدوين و تصويب شوند. حال پرسش اين است که آيا چنين سلسله مراتبي در نظام هنجاري جمهوري اسلامي معمول و مجري است. دراين باره مي توان به مثالهاي متعددي از عدم اعتقاد شوراي محترم نگهبان به سلسله مراتب رايج در دنياي حقوق اشاره داشت. اين شورا، از جمله در تصميم مورخ 05/12/1382 مربوط به «طرح برگزاري مناقصات»، «بند (ب) ماده (1) آن را از اين جهت كه اطلاق آن شامل دستگاه‌هاي زير نظر مقام معظم رهبري نيز مي‌گردد، بدون اذن معظم له، خلاف شرع و مغاير اصل 57 قانون اساسي» دانسته است. همچنين شوراي نگهبان در مواردي چند به رد مصوبات مجلس شوراي اسلامي با استناد به آيين نامه هاي شوراي عالي انقلاب فرهنگي(انطباق مصوبه مجلس با آيين نامه) يا سياستهاي کلي نظام پرداخته است. سخنگوي محترم شوراي نگهبان قانون اساسي نيز در يکي از مصاحبه هاي خود به اين امر تصريح نموده است:

« همانگونه كه رهبر معظم انقلاب هم فرمودند، جايگاه سياست‌هاي كلي نظام پائين‌تر از قانون اساسي و بالاتر از قوانين عادي است....» . «سخنگوي شوراي نگهبان در مورد بررسي اصل 44 قانون اساسي در مجمع تشخيص مصلحت نظام گفت : همانگونه كه مجمع تشخيص مصلحت نظام اعلام كرده ، بررسي‌هاي مجمع نه تفسير است و نه تغيير قانون ، در صورتيكه مصوبه مجمع به تأييد رهبر معظم انقلاب برسد ،‌ به عنوان سياست‌هاي كلي نظام محسوب شده و شوراي نگهبان ملزم به رعايت و كنترل آن و تطبيق قوانين با سياست‌هاي كلي نظام است اما اگر به تأييد مقام معظم رهبري نرسد ، حكم سياست‌هاي تصويب شده را نخواهد داشت» . « سكوت و يا عدم مصوبه قانون‌گذار در مواردي كه به قانون‌ اساسي، شرع اسلام و سياست‌هاي كلي نظام لطمه وارد كند، مي‌تواند مورد ايراد و اشكال شوراي نگهبان قرار گيرد» . «هرجا سياست‌هاي كلي نظام رعايت نشده باشد شوراي نگهبان آن را مغاير اصل 110 قانون اساسي شناخته است و به صورت مكرر هم در گذشته و مجلس ششم وجود داشته است» .

طرفه آنکه، با عنايت به صراحت نظريات شوراي نگهبان درباره رجحان فرامين، آرا و فتاوي رهبري، و مصوبات نهادهايي چون مجمع تشخيص مصلحت نظام(سياستهاي کلي) و شوراي عالي انقلاب فرهنگي مي توان به اين استنتاج مبادرت کرد که اصولاً نظام حقوقي ايران فاقد سلسله مراتب قوانين در معناي رايج آن مي باشد.

 

سه- دسترسي همگاني به دادرس:

اصل سي و چهار قانون اساسي در اين زمينه بسيار شيواست: « دادخواهي حق مسلم هر فرد است و هر کس مي تواند به منظور دادخواهي به دادگاههاي صالح رجوع کند. همه افراد ملت حق دارند اين گونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هيچکس را نمي توان از دادگاهي که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد». خوشبختانه، صراحت اصل مذکور ترديدي را درباره پذيرش حق دادخواهي و امکان دسترسي آسان به دادرس در نظام حقوقي جمهوري اسلامي باقي نمي گذارد، اما تنها دلمشغولي موجود به ميزان انطباق دادرسي هاي رايج-بخصوص در حوزه سياسي و مطبوعاتي- با شاخصه هاي دادرسي منصفانه بر مي گردد. منصفانه بودن دادرسي ، مشروط به حضور عناصر عمومي و حداقلي ذيل است:

- حق دسترسي به دادگاه

- اصل استقلال و بي طرفي مرجع رسيدگي

- تضمين حقوق دفاعي

- حق علني بودن رسيدگي

- رعايت مهلت منطقي رسيدگي

 

ناگفته نماند که عناصر پنجگانه مذکور، حداقل شرايط ضروري و کلي براي منصفانه تلقي کردن دادرسي ها به شمار مي رود. اما، هريک از حوزه هاي دادرسي کيفري، مدني، تجاري، اداري، انضباطي و... نيز داراي قواعد و ضوابط خاص آنهاست. عدم تضمين و احترام به قواعد خاص اين دادرسي ها نيز منجر به بيدادگرانه شدن آنها خواهد شد. به عنوان مثال در حوزه دعاوي کيفري، علاوه بر اصول پنجگانه مذکور در فوق بايد به اصول ديگري نيز توجه داشت. مثلاً، عدم اعمال اصل برائت، عدم اطلاع دقيق و مستند متهم از اتهامات وارده، نداشتن زمان و تسهيلات ضروري براي آماده کردن دفاع و... دادرسي را از شرايط عدل و انصاف دور خواهد ساخت.

 

با عنايت به مقدمات پيشگفته و توجه به فقدان حداقل دو پايه شکلي دولت قانونمدار در مفهوم حقوقي و رايج آن مي توان به نظريه زير دست يافت:

تفسير شوراي نگهبان از قانون اساسي جمهوري اسلامي و عرف هاي سياسي ايجاد شده (يا در حال ايجاد)، نشانگر انفکاک تدريجي ساختار جمهوري اسلامي از شاخصه هاي شکلي دولت قانونمدار (در مفهوم حقوقي و آکادميک) است. به نظر مي رسد، مفسرين قانون اساسي به برداشتي متفاوت از آموزه قانونمداري قائل مي باشند. برداشت مذکور را مي توان نظريه دولت شريعت مدار يا نظريه دولت ولايي ناميد. آموزه دولت شريعت مدار(با قرائت شوراي نگهبان) اصولا با نظام رده بندي هنجارهاي قانوني سازگار نيست. اما اين امر به معناي فقدان کلي سلسله مراتب يا محدوديت قدرت در نظريه دولت شريعتمدار نيست، بلکه نظريه مذکور داراي شاخصهاي درون ذاتي و ويژه اي است که ريشه در حقوق ديني و فقه سياسي دارد.