مشکلی به نام دولت بزرگ

[*Mahla* 3410]

مشکلی به نام دولت بزرگ

 

 

بهزاد رادنسب

بررسی‌هاي اقتصادی نشان مي‌دهد در کشور‌هاي نفتی اندازه دولت رابطه مستقیمی با درآمدهای نفتی داشته است و همواره با اوج‌گیری در آمدهای نفتی این کشورها، اندازه دولت در اقتصاد بالا رفته است

.

[TABLE=align: left]

[TR]

[TD=width: 100%]

[/TD]

[/TR]

[/TABLE]

 

یکی از بزرگ‌ترین رشدها در شاخص اندازه دولت در ایران مربوط به رونق نفتی سال‌های دهه پنجاه است و به نظر مي‌رسد طی سال‌های 84 تا 88 نیز تاریخ دوباره تکرار شده است.

بررسی آمارهاي رسمي نشان مي‌دهد در سال‌های برنامه اول توسعه (٧٢ -١٣٦٨) اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی نسبت به دوره قبل از آن سیر نزولی داشته است، اما در همین دوران اندازه بخش عمومی به‌رغم رشد قابل‌ملاحظه تولید ناخالص داخلی، تقریبا ثابت مانده است. کاهش شدید رشد اقتصادی در دوره برنامه دوم توسعه (٧٨ – ١٣٧٣) نيز با وجود کاهش رشد مخارج دولت باعث بزرگ‌تر شدن نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و افزایش اندازه دولت در همه سطوح طی این دوره شده است.

بررسی‌ها همچنین گویای این مساله هستند که در زمان رونق اقتصادی طی برنامه سوم توسعه (٨٣ - ١٣٧٩) به‌رغم رشد بالای مخارج دولت، کاهش اندازه دولت در سطوح دولت مرکزی و دولت عمومی در این دوره چشمگير بوده است؛ با این وجود، اندازه بخش عمومی به دلیل افزایش چشمگیر هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های این برنامه، بزرگ‌تر شده است.

در سال ١٣٨٤، مخارج جاری و عمرانی دولت در همه سطوح رشد چشمگیری نسبت به سال ١٣٨٣ داشته و منجر به بزرگ‌تر شدن اندازه دولت در هر سه سطح مذکور شده است. شاخص رشد اندازه دولت در اقتصاد نيز نشان مي‌دهد كه تا سال 84 کمتر از 4/17 درصد بوده است که این رقم در سال 84 همزمان با اولین سال فعالیت دولت نهم به 36درصد افزایش پیدا کرده است که بیش از ٣٠ واحد درصد آن مربوط به مخارج جاری و ٦ واحد درصد مربوط به مخارج عمرانی دولت مرکزی است.

سند چشم‌انداز 20 ساله، سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و برنامه پنجساله چهارم توسعه، همگي بر خصوصي سازي و كوچك كردن دولت تاكيد مي‌ورزند. اين در حالي است كه بخش‌خصوصی در اقتصاد ايران هر روز کوچک‌تر و اقتصاد دولتی روزبه‌روز بزرگ‌تر شده است‎؛ این موضوع را می‌توان به راحتی در بررسی‌های آماری و گزارش‌های رسمی دولت دید. بزرگ شدن حجم دولت طی چهار سال گذشته اگر چه بر خلاف نص صریح قانون است، اما چشم پوشی براین ماده قانونی که دو مجلس ششم و هفتم آن را به تصویب رسانده‌اند، امروز موضوعی پیش پا افتاده است. درکنار سازمان‌ها و نهادهایی که دولت به بهانه‌های مختلف اقدام به تاسیس آنها کرده، حجم استخدام‌های دولتی نیز افزایش یافته است، اين كار در حالي صورت گرفته است كه قانون برنامه چهارم توسعه تاکید دارد که بار مالی استخدام‌های دولتی که تعهد دولت را برای سال‌های آینده افزایش خواهد داد، باید در پایان برنامه چهارم به کمترین میزان برسد. ماده 145 اين قانون مقرر مي‌دارد تعداد استخدام‌ها از 50 درصد تعداد كاركناني كه از خدمت خارج مي‌شوند تجاوز نكند و با توجه به استخدام‌هاي جديد و بازنشسته شدن يا اخراج كاركنان، بايستي به طور متوسط سالانه 30 الي 32 هزار نفر از تعداد كاركنان دولت كاسته شود، این در حالی است که ارقام غيررسمي نشان‌دهنده نه‌تنها كاهش بلكه افزايش كاركنان مي‌باشد.

از سوی دیگر بزرگ شدن حجم فیزیکی دولت در بودجه‌های سنواتی اکنون به موضوعی قانونی تبدیل شده است. مقایسه دو بودجه 86 و 87 خود گویای این موضوع است که علاوه بر افزایش حجم عمومی دولت، ساختمان‌سازی و توسعه فضاهای فیزیکی تحت عنوان مجموعه دولت در دو سال اخیر افزایش چشمگیری داشته است. بودجه عمرانی نهاد ریاست‌جمهوری از 6/148 میلیارد ریال به 4/357 میلیارد ریال افزایش یافته است كه حاکی از رشد 5/140 درصدی تنها برای مجموعه نهاد ریاست‌جمهوری است. این درحالی است که مجموعه کارکنان ریاست‌جمهوری قاعدتا نباید طی چهارسال گذشته افزایش یافته باشند و مجموعه دولت نیازی به ساختمان‌های جدید نداشته است.

براساس گزارش رسمی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، بودجه عمرانی برخی از نهادها نیز افزایش بی‌سابقه‌ای داشته، به طوری که بودجه عمرانی شورای نگهبان در بودجه سال 86 که 8000 میلیون ریال تعیین شده در بودجه 87 ناگهان با رشد 827 درصدی مواجه می‌شود که نشانه بزرگ‌تر شدن فضای فیزیکی این مجموعه‌ها است. در گزارش یاد شده، همچنین مجلس شورای اسلامی در دوره بررسی شده با رشد 7/189 درصدی در بودجه عمرانی و وزارتخانه‌هاي دادگستری با رشد 9/501 درصد، وزارت کشور با رشد بودجه عمرانی به میزان 7/189 درصد همگی نشان از توسعه فضاهای فیزیکی دستگاه‌های دولتی دارند. تمامی این موضوعات تاکید بر این دارد که حجم دولت در اين مدت نه‌تنها كم نشد، بلكه بزرگ‌تر هم‎ ‎شده است و طی سال‌های آینده جایگاه بخش خصوصی در اقتصاد ایران كمرنگ‌تر نیز خواهد شد. آنچه از شواهد برمي‌آيد آن است كه دولت بزرگ و حجیم هرگز نتوانسته موتور محرک و قدرتمندی برای بهبود و رشد اقتصادی گردد، چنانچه در مورد بحران بزرگ جهانی، حتی کسانی که فکر مي‌کردند استقراض دولتی راه حل بسیار موثری برای رهایی از بحران است، باور نداشتند که دولت‌ها تاکنون توانسته  باشند بسته‌هاي مشوق مالی آن‌چنان قدرتمندی را برای تبیین تفاوت موجود میان رکود و احیا به کار برند.

در تحقیقی که در سال 1999 توسط کریستینا رومر (مدیر کنونی شورای مشاوران اقتصادی) انجام شد و در نشریه اکونومیک پرسپکتیو به چاپ رسید، محقق به این نتیجه رسید که شاخص‌های واقعی اقتصادی کلان در فاصله سال‌های پیش از جنگ جهانی اول و پس از جنگ جهانی دوم چندان ثابت و نامتغیر نبوده  و رکود سال‌های آن زمان سختی‌هاي کمتری به همراه داشت. وی همچنین به این مطلب اشاره دارد که در دوره استقرار دولت بزرگ بحران‌ها به طرز چشمگیری کوتاه‌تر نشده‌اند. در واقع بر اساس محاسبات وی از سال 1887 تا 1929 میانگین مدت رکودها 3/10 ماه بوده است. اگر فرض بگیریم که رکود فعلی نیز در ماه آگوست به پایان رسیده است، بنابراین میانگین مدت دوره رکود در دوران پس از جنگ 3/11 ماه خواهد بود که از میانگین دوره پس از جنگ 1 ماه بیشتر است. بنابراين بحران‌هاي جهاني همواره بدون دخالت دولت و مدت‌ها قبل از این‌که کسی چیزی در مورد کینز بشنود یا این‌که فدرال‌رزرو تاسیس شود، به پایان می‌رسیدند. همچنین ثابت شده است که قدرت احیاکنندگی و بازیابی طبیعی اقتصاد قبل از دهه 1930 از سیاست‌ها و راه حل‌های وصله‌کاری‌شده و سرهم‌بندی شده اقتصاددانان، سیاستمداران و بانکداران مرکزی دولت بزرگ، کارآمدتر بوده و بر آنها برتری داشته است.

اما خلاف این موضوع نيز صحیح مي‌باشد. یعنی با بزرگ‌تر شدن، پرهزینه‌تر شدن و دخالت بیشتر دولت آمریکا و بانک مرکزی در اقتصاد این کشورها، طول مدت بحران در این کشورها نيز بیشتر شده است. به عنوان مثال میزان هزینه‌های دولت ژاپن در سال 2007 با میزان هزینه ها در آمریکا تقریبا برابر بود، اما نرخ مالیات در ژاپن بسیار بیشتر از آمریکا بوده و به همین دلیل اقتصاد این کشور از ناحیه بسته‌های محرک‌های مالی بی‌حد و حصر آسیب بسیار دیده است.

در کشورهای دیگری که هزینه‌هاي دولت نیمی از اقتصاد آنها را در بر می‌گیرد نیز بحران‌های اخیر آثار منفی عمیقی به جای نهاده است. در حالی که در کشورهایی که هزینه‌های دولت سهم کمی از تولید ناخالص داخلی آنها را شامل مي‌شد، روند بهبود اقتصادی به‌مراتب بهتر و مطلوب‌تر بوده است. پس به‌طور خلاصه می‌توان گفت که ظاهرا دولت‌های بزرگ موجب بروز بحران‌های بزرگ‌تر و طولانی‌تر می‌شوند و هزینه‌هاي آنها بر وخامت بحران دامن می‌زنند.

ساير تجربيات جهاني نیز نشان مي‌دهد كه خصوصي‌سازي يكي از شروط لازم (و نه كافي) تحقق توسعه اقتصادي به شمار مي‌آيد. همين تجربيات مشخص مي‌نمايد كه چگونه با اتخاذ روش درست در آلمان شرقي، سازمان تروي هند توانست ظرف يك و نيم سال، بيش از يكصدهزار بنگاه اقتصادي را به بخش خصوصي واگذار نمايد و به‌صورت الگوي موفق خصوصي‌سازي در جهان مورد توجه قرار گيرد. اما در برخي از كشورهاي بلوك شرق، خصوصي‌سازي دولت‌مدارانه شكست جديدي را بر الگوهاي غلط گذشته آنان تحميل كرد.

امروزه در بسياري از كشور‌ها سازمان‌هاي دولتي، سهامدار بخش عمده‌اي از فعاليت‌هاي اقتصادي هستند، ولي اين تفاوت را دارند كه فقط آنها مالك و سهامدار هستند، اما مديريت آنها خصوصي است، در حالي كه در كشور ما هم مالكيت و هم مديريت را دولت در اختيار دارد. از همين روست كه گسترش بخش دولتي به‌ويژه بعد از انقلاب،‌ همراه با اتكاي بيش از حد به سرمايه‌گذاري دولتي و انتقال ناكارآي پس‌اندازها به سرمايه‌گذاري‌ها از مشكلات عمده كشور بوده است و همزمان نيز افزايش نقدينگي و تورم ناشي از آن، به جهت افزايش بدهي بخش دولتي به سيستم بانكي براي جبران كسري بودجه دولت و شركت‌هاي زيان‌ده دولتي را اجتناب‌ناپذير ساخته است.

نكته‌ دیگری كه بايد به آن توجه شود، اين است كه بزرگي و تورم دولت تنها به حجم درآمدها و مخارجش نيست، بلكه مقررات‌زايي‌ها و دست‌اندازي‌هايي كه دولت در بازار انجام مي‌دهد، خود از دولتی حجیم و مداخله‌گر برمی‌تابد. براي روشن شدن موضوع ذكر اين مطلب ضروري مي‌نمايد كه اصولا دخالت دولت در اقتصاد به دو شکل است؛ يا دخالت طرف تقاضا يا دخالت طرف عرضه. مداخله دولت در اقتصاد از طريق طرف تقاضاي به دو نوع سياست‌هاي پولي و مالي تقسيم مي‌شود؛ سياست‌هاي پولي از طريق بازار پول و نرخ بهره و سياست‌هاي مالي از مجراي مخارج و درآمدهاي دولت در بودجه عمل مي‌كند. دخالت‌هاي طرف عرضه نیز به سياست‌هايي گفته مي‌شود كه منحني عرضه اقتصاد را تحت‌تاثير قرار دهد؛ از جمله اين سياست‌ها افزايش بهره‌وري از طريق مخارج روي آموزش و سرمايه انساني است. نوع ديگر سياست‌هاي طرف عرضه، سياست‌هاي بازارگرا است كه به دنبال كاهش مقررات و افزايش انعطاف‌پذيري قيمت‌ها و دستمزدها و در نهايت اجازه دادن به بازار براي فعاليت آزادانه‌تر است كه در واقع به معناي دخالت كمتر دولت در اقتصاد است يا برعكس با تعيين سقف قيمت‌ها و دستمزدها در واقع دخالتش را زياد مي‌كند.

به عنوان مثال در ارتباط با سياست نقدي كردن يارانه‌ها که دولت و مجلس این روزها در تکاپوی آن هستند، براساس نكاتي كه گفته شد، این مداخله به چه صورت است؟ آیا نقدي كردن يارانه‌ها كه دست دولت را به عنوان توزيع‌كننده ثروت يا به‌عبارتي حقوق‌دهنده مردم بازمي‌كند، باعث بزرگ‌تر شدن دولت نمي‌شود؟ همانطور که مي‌دانیم اين سياست دو بخش دارد، دولت مي‌خواهد ابتدا قيمت‌ها را به بازار بسپارد و سپس تفاوت قيمت‌هاي جديد و قديم را به عاملان اقتصادي به‌طور نقدي پرداخت كند. در مورد بخش اول؛ تعيين‌قيمت‌ها به دست بازار به خودي خود موجبات آزادي و كارآيي اقتصادي را فراهم مي‌كند و قيمت‌ها با دادن سيگنال‌هاي صحيح به مصرف‌كنندگان و سرمايه‌گذاران مقادير مصرف و سرمايه‌گذاري بهينه را به ارمغان مي‌آورد.

اما در مورد جزء دوم سياست، كه پرداخت نقدي به عاملان است، اولا نمي‌تواند يك سياست پولي باشد؛ زيرا حجم پول را تحت‌تاثير قرار نمي‌دهد و از منظر سياست مالي به نسبتي كه اين طرح براي دولت كسري بودجه ايجاد كند، به مخارج دولت مي‌افزايد و مي‌تواند مخارج دولت را به عنوان سياست مالي انبساطي افزايش دهد، همچنين پرش قيمت‌ها ناشي از اجراي طرح، دولت را دچار كسري بودجه خواهد كرد. بنابراين مي‌توان دريافت كه مداخله به هر صورتي توسط دولت آثار مخرب فراواني را در اقتصاد بر جاي مي‌گذارد و آنچه بايد مورد تامل قرار گيرد شكل و سطح مداخله است، به‌گونه‌اي كه نه‌تنها زيانبار نباشد، بلكه ثمربخش و هدفمند نيز باشد.

نسبت مخارج دولت به توليد ناخالص داخلي كه شاخصي براي حجم دولت محسوب مي‌شود، براي كشورهاي سازمان توسعه و همكار‌هاي اقتصادي كه شامل كشورهاي توسعه‌يافته صنعتي است، در سال 2008 به‌طور ميانگين 44درصد بوده است، اما يقينا این به معناي دخالت بيشتر دولت‌ها در اقتصاد نيست. واقعيت اين است در كشورهاي توسعه‌يافته، دولت‌ها مخارج عظيمي را صرف امور بنیادین و تامين اجتماعي مي‌كنند؛ اما اين مخارج بدون دخالت و اخلال در سيستم بازار عمل مي‌كنند.

به طور کلی گستردگي فعاليت‌ها و مداخله دولت‌ها، به‌رغم موفقيت‌هاي اوليه در دهه 50 و 60، در ايجاد و تقويت زيرساخت‌هاي اقتصادي پيامدهاي ناگواري براي كشورهاي جهان سوم داشته است، از جمله اين پيامدها به تورم همراه با بيكاري، بدهي‌هاي كلان، گسترش فعاليت‌ها خارج از كنترل نظام ديوانسالاري، كسري بودجه و... مي‌توان اشاره كرد. اين پيامدها بازنگري به دخالت‌هاي غيراصولي دولت در امور اقتصادي، مقررات‌زدايي و آزادي در فعاليت‌هاي اقتصادي را بیش از پیش لازم و ضروري مي‌سازد.

بنابر آنچه گفته شد، دولت بزرگ و مداخله‌گر به‌دليل مشكلات ماهوي و تمايل به تمركز قدرت نمي‌تواند از توان رقابتي استفاده بهينه ببرد و همچنین به دليل عدم رقابت به‌طور طبيعي باعث تشويق رفتارهاي غيرعقلايي در سيستم مديريت واداره امور مي‌شود. به همين دليل است كه صاحبنظراني از جمله استينر (1999) طراحي مركزيتي هوشمند و گاهي بيرون از بوروكراسي براي اين مهم تجويز مي‌كنند و دولت را صرفا مرجعی مي‌دانند که منابع لازم را برای به حرکت درآوردن اقتصاد و بازگرداندن آن به زندگی در اختیار دارد و می‌تواند از آن بهره ببرد.

 

دنیای اقتصاد