تا واپسین ماههای عمر سلطنت قاجارها مردم ایران از اقشار و گروههای مختلف دارای ورقه هویت و یا شناسنامه رسمی و قانونی نبودند و اساساً مرکزی رسمی و دولتی هم برای ثبت اسامی و هویت اتباع کشور وجود نداشت و به تبع آن مبنا و معیاری قابل وثوق دربارۀ جامعه آماری مردم ایران نیز در نظام حکومتی و مدیریتی کشورمحل چندانی از اعراب نداشت و اساساً آمارها و برآوردهای جمعیتی کشور مبتنی بر میزان علمی و دقیق نبود. نخستین بار در 14 خرداد 1304 بود که مجلس شورای ملی دوره پنجم قانونی در چهار فصل و سی و پنج ماده به تصویب رسانید که « قانون سجل احوال » نام گرفت که مقرر می داشت حداکثر تا یک سال آتی آحاد مردم ایران لزوماً باید دارای ورقۀ هویت و یا همان شناسنامه شوند. ماده چهارم این قانون مردم کشور را موظف می ساخت برای هر فرد شناسنامه ای مجزا صادر کرده و سند آن را در دفاتر حکومتی ثبت و ضبط کنند. در ورقه هویت محل هایی برای ثبت تولد، فوت، ازدواج و اطلاق پیش بینی شده بود.