حقوق اداري(بخش5) .

[S a d e n a 11333]

اول - قواعد شكلي انعقاد قرارداد :

تشريفات قبل از انعقاد:

در قراردادهاي خصوصي آزادي اراده طرفين جز در موارد استثنايي ، يك اصل است . طبق ماده 10 قانون مدني قراردادهاي خصوصي تا جايي كه مخالف قانون نباشد معتبر است . اما مديران دستگاههاي دولتي نماينده اداره متبوع خود هستند نه مالك آنچه تحت اداره آنهاست . مدير يا رئيس ، مالك اموال اداره تحت مديريت خود نيست . نماينده فقط همان اختياري را دارد كه قانون به او اعطا كرده و به رسميت شناخته باشد است . در اينجا اصل بر آزادي اراده نيست . زيرا ، رياست غير از مالكيت است . به اين ترتيب انعقاد معاملات دولتي از جهات مختلف با محدوديتها ، ممنوعيتها و رعايت تشريفات متعددي روبروست . اين ممنوعيتها و محدوديتها در قوانين پراكنده و مرتبط با هر موضوع ذكر شده اند ، كه ذيلاً به مواردي از آنها اشاره مىكنيم :

 

1. محدوديتها : انعقاد قراردادهاي دولتي از محدوديتهاي مختلفي برخوردارند . از جمله اين محدوديتها عبارتند از : محدوديت در انتخاب طرف قرارداد ؛ مثل ماده 16 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه نيروهاي مسلح را مكلف كرده است مهمات و تجهيزات خود را از سازمان صنايع دفاع ، شركت سهامي صنايع الكترونيك و سازمانهاي صنايع هوائي و سازمانهاي وابسته و يا مورد تائيد وزارت دفاع تأمين نمايند . مواد 107 و 108 همان قانون نيز دستگاههاي دولتي را ملزم كرده است ، در صورت وجود دانش فني مورد نياز يا توليد داخلي مواد پرتوزا يا دستگاههاي مرتبط با پرتوهاي يون ساز يا غير يون ساز آن را حسب مورد از صاحبان اين دانش يا سازنده داخلي خريداري نمايند و حق خريد آنها را از فروشنده خارجي ندارند . همچنين ، لزوم رعايت تشريفات مزايده و مناقصه و ممنوعيت مداخله كارمندان دولت در معاملات دولتي نيز از موارد محدوديت در انتخاب طرف قرارداد براي دستگاههاي دولتي به شمار مىروند . محدوديت در شكل ( نوع ) قرارداد ؛ به اين معنا كه در مواردي شكل و نوع قرارداد در خود قوانين ذكر شده و نمايندگان دولت حق انتخاب شكل ديگري از قرارداد را ندارند . به عنوان مثال مطابق بندهاي الف و ب ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ، دستگاههاي دولتي مجازند ارائه خدمات اشاره شده در اين ماده را فقط در سه روش خريد خدمات از بخش غير دولتي ، مشاركت با بخش غير دولتي يا واگذاري مديريت به بخش غير دولتي آن هم صرفاً به اشخاصي كه داراي صلاحيت فني و اخلاقي و پروانه فعاليت از مراجع ذيربط باشند ؛ به بخش خصوصي واگذار نمايند . محدوديت در مدت قرارداد ؛ اين محدوديت نيز در قوانين مختلف ذكر شده است . مثلاً به موجب ماده 37 قانون ارتش جمهوري اسلامي و ماده 24 قانون مقررات استخدامي سپاه و آئين نامه مربوطه و مقررات مشابه در نيروي انتظامي ، خريد خدمات اشخاص فقط براي مدت محدود و حداكثر تا يك سال كه بيش از دو بار ديگر قابل تمديد نخواهد بود ؛ مجاز شمرده شده است . مثال ديگر ، بند ب الحاقي ماده 86 قانون وصول برخي درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مىباشد . به موجب اين بند اجاره دادن ساختمانها و امكانات دولتي به بخش خصوصي ، با رعايت شرايط مندرج در اين بند فقط تا مدت يك سال يا كمتر مجاز شمرده شده است

2. ممنوعيتها : دستگاههاي دولتي در مواردي از انجام بعضي از معاملات ممنوع هستند . دريافت هدايا و كمكهاي نقدي يا غير نقدي ( موضوع ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ) ، خريد اتومبيلهاي خارجي و خريد يا اجاره هواپيما ، خريد و فروشهاي كالاهاي داخلي و خارجي و صادرات و واردات اين نوع كالاها براي دستگاههايي كه فعاليت بازرگاني جزو وظايف آنها نيست ؛ ( موضوع مواد 30 ، 31 و 50 قانون مذكور) از جمله موارد ممنوعيتهاي قانوني دستگاههاي دولتي به شمار مىروند . بعلاوه ، صلاحيتهاي اداري هرگز از حقوقي نيستند كه دارنده آن بتواند آن را به ديگري واگذار نمايد ، مگر در مواردي كه قانون چنين اجازه اي را داده باشد . عدم قابليت واگذاري صلاحيت به غير ، يك اصل و قاعده حقوق اداري است .

3. قراردادهاي تابع تصويب: تعداد مواردي كه انجام معامله مشروط به تصويب مراجع خاصي مىباشد ، كم نيستند . در اين مورد مىتوان به اصول 77 ، 80 ، 81 ، 82 ، 83 و 139 قانون اساسي به ترتيب در مورد لزوم تصويب عهدنامه ها و قراردادهاي راجع به گرفتن و دادن وام يا كمكهاي بلاعوض داخلي يا خارجي ، دادن امتياز تشكيل شركت به خارجيان ، استخدام كارشناسان خارجي ، فروش نفايس ملي و صلح دعاوي استناد كرد كه تصويب آنها حسب مورد بر عهده مجلس شوراي اسلامي يا هيات وزيران است . صلح دعوي در صورتي كه طرف اختلاف ايراني باشد ، بايد به تصويب هيات وزيران و چنانچه طرف دعوي خارجي باشد ،به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد . تلقي اين گونه موارد به عنوان تشريفات قبل از تصويب به خاطر آن است كه اين گونه قراردادها بدون تصويب منعقد نميگردند و حتي در صورت امضاي آنها موجب تعهدي حقوقي براي دولت نخواهند شد .

بعلاوه ، به موجب مقررات مختلف ، از جمله قانون محاسبات عمومي و قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ، واگذاري يا فروش اراضي و املاك دولت در مواردي موكول به تصويب هيأت وزيران است . ضمن اينكه در مورد اراضي نيروهاي مسلح ، تصويب فرمانده معظم كل قوا نيز از تشريفات ضروري براي واگذاري اراضي محسوب مىگردد . بعضاً در مورد معاملات شركتهاي دولتي ، تصويب هيأت مديره و در مورد معاملات شهرداريها ، تصويب شوراي شهر ضروري است .

4. وجود اعتبار مصوب: دستگاههاي دولتي بايد در حدود اعتبارات مصوب براي دولت ايجاد تعهد نمايند . تعهد مازاد بر اعتبار مصوب موجب مسئوليت و تخلف مرتكب خواهد شد .

5. رعايت تشريفات مزايده و مناقصه: لزوم رعايت تشريفات مزايده و مناقصه چيزي است كه براي همگان واضح و روشن است . مزايده و مناقصه نه تنها باعث محدوديت در انتخاب طرف قرارداد مىشود ؛ بلكه ، موجب محدوديت آزادي اراده طرف دولتي در تعيين قيمت مورد معامله يا موضوع قرارداد نيز خواهد شد .

6. مشورتهاي اجباري قبل از انعقاد قرارداد: در قراردادهاي خصوصي ، استفاده از نظر مشورتي ، يك اقدام احتياطي براي رعايت منافع و مصالح فرد است ؛ ولي استفاده از آن اجباري نيست . در حاليكه دولت در مواردي بدون جلب نظر كميسيون مربوط يا اخذ نظر كارشناس رسمي ، حق امضاي قرارداد را ندارد . به عنوان مثال به موجب تبصره 4 بند د ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ، تعيين ميزان اجاره بها و قيمت گذاري اموال منقول و غير منقول ، با جلب نظر سه نفر از كارشناسان رسمي دادگستري ممكن خواهد بود . تصويب اسقاطي يا مازاد بر نياز بودن اموال منقول در كميسيون مربوطه نيز از موارد ضرورت اخذ مشورت اجباري قبل از انجام معامله به شمار مىرود .

تشريفات حين انعقاد :

1. وجود شرايط صحت معاملات : قراردادهاي دولتي ، مانند ساير قراردادهاي خصوصي بايد از شرايط اساسي براي صحت معاملات برخوردار باشند . از اين حيث تفاوتي بين قراردادهاي دولتي با غير دولتي وجود ندارد . اما وجود اين شرايط براي معاملات دولتي شرط كافي نيست . بلكه اثبات و احراز شرايط اختصاصي ديگري نيز ضروري است .

2. صلاحيت دستگاه اداري : دستگاههاي اداري صلاحيت انعقاد هر قراردادي را ندارند ؛ بلكه در چارچوب اهداف ، ماموريتها و وظايف سازماني خود مىتوانند به انعقاد قرارداد مبادرت نمايند . به عنوان مثال اقدام بعضي از دستگاههاي دولتي كه در زمان جنگ خليج فارس ( اشغال كويت توسط رژيم بعث عراق ) با استفاده از بودجه عمومي و دولتي مبادرت به خريد و فروش اتومبيلهاي شهروندان عراقي نمودند ، اگر چه براي دستگاه اداري مربوط سودآوري هم داشت ؛ ولي مغاير قانون تلقي مىشد . همچنين ، نميتوان وزارت نيرو را مجاز دانست كه قرارداد احداث اتوبان را منعقد نمايد و بالعكس وزارت راه و ترابري را مجاز دانست كه قرارداد احداث نيروگاه برق را امضاء كند .

در بحث صلاحيت اداري ذكر اين نكته ضروري است كه دستگاه اداري بايد شخصيت حقوقي لازم براي عقد قرارداد را داشته باشد . به عنوان مثال دانشگاه امام حسين (ع) مطابق اساسنامه مصوب خود از شخصيت حقوقي مستقل برخوردار است ؛ ولي نميتوان مديريت لجستيك و پشتيباني اين دانشگاه را واجد شخصيت حقوقي لازم براي انعقاد قرارداد دانست ، مگر در حدودي كه مقام صلاحيتدار دانشگاه به آن تفويض اختيار كرده باشد .

3. صلاحيت مقام اداري : براي صحت معاملات در قراردادهاي خصوصي ، داشتن اهليت از شرايط اساسي است . ولي در قراردادهاي دولتي ، علاوه بر اهليت ، صلاحيت مقام اداري نيز از شرايط اساسي درستي معامله به شمار مىآيد . در قراردادهاي دولتي بحث اهليت كمتر مبتلا به است . زيرا كاركنان دولت با داشتن يك سري شرايط خاص به استخدام درآمده اند و فقدان اهليت (مگر در موارد استثنايي مثل محجور شدن به دليل عارضه جنون در حين خدمت ) معمولاً مطرح نمىشود .

مسئله اهليت از امور وابسته به شخصيت انسان است در حالي كه صلاحيت از مقوله نيابت و نمايندگي است . مقام اداري براي انعقاد هر قرارداد بايد به اين نكته توجه كند كه آيا از نظر قانون اختيار انتخاب طرف قرارداد يا تعيين مبلغ قرارداد يا اختيار ايجاد تعهد براي دستگاه دولتي را دارد يا نه ؟ در اينجا اصل بر آزادي اراده مقام اداري نيست ؛ بلكه مقام اداري تا آن حد اختيار دارد كه قانون به وي اعطا كرده است .

4. كتبي بودن قرارداد : كتبي بودن قراردادهاي دولتي ، از شرايط اجتناب نا پذير و از لوازم نظام اداري و بروكراسي است . اگر چه در حقوق خصوصي ، هر قراردادي ممكن است به ايجاب و قبول ، حتي با لفظ و بدون اينكه نوشته اي رد و بدل گردد ؛ منعقد گردد ؛ ولي كتبي بودن قرارداد در نظام حقوق اداري از ضروريات غير قابل انكار است . هر چند در معاملات جزئي مثل خريد اقلام مصرفي و كم ارزش ، نوشتن قرارداد به معني اخص كلمه ضروري نيست ؛ با اين حال هزينه كردن تنخواه دولتي در جهت مصارف مورد نياز ، مستلزم ارائه فاكتورهاي مربوطه است كه عملاً توافقات روزمره را به شكل كتبي منعكس خواهد كرد .

5. اخذ تضمين مناسب : دستگاههاي اداري مكلفند به منظور حفظ منافع دولت و بيت المال و براي اطمينان از اجراي تعهدات و تأمين پيش پرداختها ، تضمين مناسب از طرفهاي قراردادهاي دولتي اخذ نمايند . تكليف به اخذ تضمين و نوع تضمينات قابل قبول ، در ماده 6 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و آئين نامه اجرايي اين ماده ذكر شده است .

6. ذكر شرايط اجباري: هر قراردادي حاصل توافق دو اراده است . شرايط مورد نظر طرفين علي الاصول با اراده آزاد خودشان تعيين مىگردد . ولي ذكر بعضي از شرايط در قراردادهاي دولتي ، از وظايف اشخاص حقيقي نماينده دولت مىباشد . به عنوان مثال ذكر شرط التزام طرف قرارداد به بيمه نمودن كارگران خود ، لزوم رعايت مقررات حفاظتي و ايمني از طرف پيمانكار ، پرداخت كسورات قانوني و موارد ديگر از جمله شروطي هستند كه بايد در قراردادهاي دولتي قيد گردند . امروزه بسياري از دستگاههاي دولتي استفاده از نمونه قراردادهاي از قبل نوشته شده را براي ادارات تابعه خود اجباري كرده اند . در اين نمونه قراردادها ، شرايط اجباري به طور يكسان درج شده اند .