مجمع تشخيص مصلحت نظام و جايگاه قانوني آن (2)

[S a d e n a 11,333]

ب. وظايف و اختيارات مجمع تشخيص مصلحت نظام

 

چنانكه در سير جريان تشكيل مجمع تشخيص مصلحت ديديم ،فلسفه تشكيل اين مجمع در واقع اين بود كه در مقام اختلاف بين مجلس و شوراي نگهبان ، از اين جهت كه مجلس مصلحت نظام را در تصويب قانوني مي داند و شوراي نگهبان با توجه به مباني فقهي كه در دست دارد آن را مغاير شرع و احياناً مغاير قانون اساسي اعلام مي كند ،

نظر بدهد و تشخيص او قاطع باشد . در واقع،شايد بتوان گفت همان طور كه تأسيس شوراي نگهبان بدين منظور بود كه مبادا مجلس در تصويب قوانين به موازين شرع وقانون اساسي بي توجه باشد و آنها را ناديده بگيرد ، تأسيس مجمع تشخيص مصلحت نيز بدين منظور بود كه مبادا جزميت شوراي نگهبان و خشكي و جمود او بر استنباط خود از موازين شرع و قانون اساسي ، موجب بي توجهي به مصالح نظام اسلامي گردد و گردش چرخ نظام حكومت را كند يا متوقف سازد. در واقع،كار مجمع تشخيص مصلحت ،همان كار شوراي نگهبان است زيرا مجمع مذكور نيز نمي تواند بر قوانين خلاف شرع صحّه بگذارد . النهايه،فرض بر اين است كه با ديد بازتري به مسائل نگاه مي كند و ضرورتهاي جامعه و مصالح و ملاحظات را در نظر مي گيرد ( يعني همان كاري كه امام (ره) مي فرمود شوراي نگهبان بايد در اظهار نظرها مراعات نمايد )و تشخيص خود را اعلام مي دارد . اين تشخيص براي مجلس و شوراي نگهبان معتبر و لازم الاتباع است و اين معني،هم در فرمان مورخ 17/11/1366 امام (ره) در مورد تشكيل مجمع وهم در اصل 112 قانون اساسي مشهود و نمايان است .

برخي وظايف ديگر هم قانون اساسي به مجمع داده كه عبارت است از مشورت دادن به رهبري در تعيين سياستهاي كلي نظام وحل معضل نظام ( بندهاي 1 و 8 اصل 110 )، انتخاب يكي از فقهاي شوراي نگهبان به عضويت شواري رهبري و تصويب برخي از تصميمات شوراي رهبري (اصل 111)، و عضويت در شوراي بازنگري قانون اساسي (بند 3 اصل 177) .

در سال 1366 كه به دستور حضرت امام (ره) مجمع تشخيص مصلحت تشكيل شد،ايشان اختيار قانونگذاري نيز به آن مجمع دادند و مجمع مزبور چند قانون هم تصويب كرد از قبيل قانون مبارزه با مواد مخدر ، قانون تعزيرات حكومتي ،قانوت تعزيرات حكومتي امور بهداشتي- درماني و … ولي در تاريخ 8/10/1367 - همانطور كه قبلاً گفتيم - اين اختيار را از مجمع گرفتند .

[S a d e n a 11,333]

ج. آيا مجمع تشخيص مصلحت نظام حق قانونگذاري دارد ؟

به نظر مي رسد طبق قانون اساسي،نقش مجمع در رابطه با قانونگذاري صرفاً تشخيص مصلحت در مورد اختلاف حل نشده مجلس و شوراي نگهبان در خصوص قانون مصوب مجلس است و خود نمي تواند ابتدائاً مبادرت به وضع قانون نمايد ؛ فقط مقررات مربوط به نحوه كار و در واقع آئيننامه داخلي خود را ميتواند تنظيم و تصويب كند . اين معني از اصول متعدد قانون اساسي بخوبي فهميده مي شود . اصل 57 قانون اساسي قواي حاكم در كشور را به سه قوه مقننه ، قضائيه و مجريه تقسيم مي كند، اصل 58 اعمال قوه مقننه را از طريق مجلس شوراي اسلام اعلام مي دارد و اصل 59 نيز پيش بيني مي كند كه درمسائل بسيار مهم اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي با تصويب دو سوم مجموع نمايندگان ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسي ومراجعه مستقيم به آراء مردم صورت گيرد .

در قانون اساسي جز اين دو مرجع، هيچ مرجع ديگري براي اعمال قوه مقننه پيش بيني نشده ودر واقع ميتوان گفت قانونگذاري منحصر در اين دو مرجع است . اگر قرار بود مجمع تشخيص مصلحت نيز بتواند قانونگذار باشد مي بايست در اصلاحيه قانون اساسي اين معني منظور شود و اصلاحي در اصول 58 و 59 به عمل آيد . اصل 123 قانون اساسي مقرر ميدارد :

« رئيس جمهور موظف است مصوبات مجلس يا نتيجه همه پرسي را پس از طي مراحل قانوني و ابلاغ به وي امضا كند و براي اجرا در اختيار مسئولان بگذارد .»

اگر از نظر قانون اساسي مجمع تشخيص مصلحت نيز صلاحيت قانونگذاري مي داشت مي بايست دراين اصل نامي از آن برده مي شد و ترتيب ابلاغ و لازم الاجراء شدن مصوبات آن بيان مي گرديد .

طبق اصل 74 آنچه در مجلس مطرح مي شود و به عنوان قانون مورد بررسي و تصويب قرار مي گيرد،يابصورت لايحه است كه با تصويب هيأت وزيران تقديم مجلس مي گردد ويا بصورت طرح است كه با امضاي حداقل پانزده تن از نمايندگان به مجلس ارائه مي شود . طبق اصل 75 طرحهاي قانوني و اصلاحات و پيشنهادهاي نمايندگان در صورتي قابل طرح است كه موجب تقليل درآمد و افزايش هزينه عمومي نگردد . در صورت تخلف از اين امر،طبعاً شوراي نگهبان كه بايد مصوبه مجلس را بررسي كند از اين حيث ايراد مي گيرد و لايحه يا طرح را براي تجديد نظر و اصلاح باز مي گرداند . حال،اگر مجمع تشخيص مصلحت بخواهد قانونگذاري كند چگونه قانون مطرح مي شود ؟ اگر چيزي را به تصويب رساند كه موجب تقليل درآمد با افزايش هزينه عمومي گرديد و دولت هم لايحه آن را نداده بود ،چه مقامي برآن نظارت دارد ؟

از عنوان واسم اين نهاد نيز پيداست كه براي تشخيص مصلحت است، يعني كارش تصميم گيري وايجاد و وضع چيزي نيست بلكه بايد مصلحت نظام را تشخيص دهد و آن را اعلام نمايد . اصل 112 قانون اساسي نيز اشاره اي به وظيفه قانونگذاري مجمع نكرده واساس تأسيس و تشكيل آن را براي تشخيص مصلحت نظام در مورد اختلاف نظر بين شوراي نگهبان و مجلس بيان داشته است .

امام خميني رضوان الله تعالي عليه نيز كه خود بنيانگذار اين مجمع بودند و اختيار قانونگذاري را به آن دادند تصريح فرمودند كه جنگ وحالت حاد و اضطراري مربوط به آن ايجاب مي كرد كه برخلاف قانون اساسي به لحاظ باز كردن گره هاي كور قانوني به اين مجمع اختيار قانونگذاري داده شود ، ولي از آن به بعد بايد همه چيز طبق قانون اساسي انجام شود .

ايشان در تاريخ 8/10/1367 خطاب به اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام فرمودند :

« … از آنجا كه وضعيت جنگ به صورتي درآمده است كه هيچ مسأله اي آنچنان فوريت ندارد كه بدون طرح درمجلس و نظارت شوراي محترم نگهبان مستقيماً درآن مجمع طرح گردد ، لازم ديدم نكاتي را متذكر شوم:

1. آنچه تاكنون در مجمع تصويب شده است ، مادام المصلحه به قوت خود باقي است .

2. آنچه در دست تصويب است ، اختيار آن با خود مجمع است كه در صورت صلاحديد تصويب نمايد .

3. پس ازآن ،تنها در مواقعي كه بين مجلس و شوراي نگهبان اختلاف است، به همان صورتي كه در آئيننامه مصوب آن مجمع طرح شده بود، عمل گردد …. »

اگر مجمع حق قانونگذاري داشته باشد، دراين مقام ، رابطه اش با مجلس شوراي اسلامي چيست ؟ آيا در عرض آن است يا عنوان مجلس بالاتر را دارد ؟ آيا مجلس مي تواند قوانيني وضع كند كه ناسخ مصوبات مجمع باشد ؟

اگر قرار باشد مصوبات مجمع را نيز رئيس جمهور امضاء و براي اجرا ابلاغ كند ،چنانچه وي تخلف كند وامضاء ننمايد- فرضاً خود او كه عضو مجمع است در اقليت بوده و مخالف مصوبه مجمع باشد- چه كسي مصوبه را امضا و ابلاغ مي كند ؟ آيا تبصره ماده 1 اصلاحي قانون مدني كه مي گويد « در صورت استنكاف رئيس جمهور از امضا وابلاغ ، رئيس مجلس شوراي اسلامي دستور انتشار آن را مي دهد » مي تواند دراينجا صادق باشد ؟

همه اين دلائل و ابهامات و اشكالات نشان مي دهد كه مجمع نمي تواند قانونگذار باشد بلكه صرفاً مشخص مصلحت است، همانگونه كه شوراي نگهبان مشخص مغايرت يا عدم مغايرت مصوبه مجلس با موازين شرع و قانون اساسي است .

بند 8 اصل 110 قانون اساسي كه در مقام بيان وظايف و اختيارات رهبر، يكي از آن اختيارات را « حل معضلات نظام كه از طرق عادي قابل حل نيست،از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » اعلام مي دارد ، يك امر استثنائي و نادر الوقوع است كه امكان دارد در يك موقع خاص بحراني موضوعي پيش آيد و مشكل لاينحل نظام بوده و از راههاي معمول قابل حل نباشد . دراينجا طبق قانون اساسي رهبر مختار است تصميم لازم را بگيرد و اينكار را از طريق مجمع تشخيص مصلحت انجام دهد . اين امر قانونگذاري نيست . هرچند ممكن است رهبر براي حل معضل دستورهايي بدهد كه حكم قانون را داشته باشد ولي به اين بهانه نمي توان باب جديدي را براي قانونگذاري بازكرد و مجمع تشخيص مصلحت را صاحب صلاحيت در امر قانونگذاري شناخت .

مورد اعمال بند 8 اصل 110 قانون اساسي بسيار كم و شايد در سال يك بار هم مصداق نداشته باشد . پيش بيني اين بند اصولاً براي اين منظور بوده كه اگر درموقعي مشكل حاد و جدي براي نظام حكومت جمهوري اسلامي پيش آمد ، رهبري اين قدرت را داشته باشد كه خارج از طرق عادي وجاري معمول كه توسل به آن در چنان موقع ضروري و حادي براي رفع مشكل امكان پذير نيست ، تصميم لازم را بگيرد و نظام را از جريان بحران خارج سازد واين كار را به وسيله مجمع تشخيص مصلحت انجام دهد .

متأسفانه در طي اين مدت مشاهده شده كه مجمع تشخيص مصلحت در مواردي دست به كار قانونگذاري زده است كه به ذهن عادي وجه موجهي براي دست برداشتن از طريق عادي قانونگذاري ديده نمي شود و بسيار دشوار است بتوان آن را از مصاديق معضل نظام كه از طريق عادي قابل حل نبوده به حساب آورد. به عنوان نمونه به دو مورد اشاره مي شود :

1. قانون تخلفات ، جرايم و مجازاتهاي مربوط به اسناد سجلي و شناسنامه مصوب دهم مرداد 1370 مجمع تشخيص مصلحت نظام

اين قانون مشتمل بر 23 ماده و 3 تبصره و هدفش تضمين التزام افراد به حفظ اسناد سجلي و شناسنامه است ، و لذا براي فقدان شناسنامه و صدور مجدد آن پرداخت هزينه هاي 5000 ريال (باراول )و 20000 ريال (بار دوم) و 100000 ريال (بار سوم) پيش بيني شده است ( ماده 1 ) .

همچنين براي اظهارات خلاف واقع در اعلام ولادت يا وفات يا هويت و استفاده مكرر از شناسنامه و گواهي خلاف واقع، مجازات حبس از 91 روز تا يك سال ويا پرداخت جزاي نقدي از 200000 ريال تا 1000000 ريال يا هردو مجازات پيش بيني شده است واز همين قبيل مسائل در مواد ديگر اين قانون ديده مي شود .

واقعاً درك اين مطلب دشوار است كه چه معضل لاينحلي در اثر فقدان اين قانون كه نسبت به قوانين موجود يك مقدار تكاليف اشخاص را زيادتر و مجازات تخلف از مقررات را بالاتر برده است، وجود داشت وچگونه از طريق عادي- يعني از راه طرح و تصويب اين قانون در مجلس شوراي اسلامي - موضوع قابل حل نبوده است ، درحالي كه مرتباً نظايراين قانون از تصويب مجلس شوراي اسلامي و تأييد شوراي نگهبان مي گذرد و امور جاري مملكت را حل وفصل مي كند .

اگراين نگراني وجود داشته كه ممكن است شوراي نگهبان با برخي از اين جريمه هاي زياد و مجازاتها مخالفت كند ، به فرض كه چنين چيزي اتفاق مي افتاد ، ممكن بود پس از حدوث اين امر و اختلاف بين مجلس و شوراي نگهبان ، موضوع جهت تشخيص مصلحت به مجمع ارجاع شود وطبق اصل 112 قانون اساسي عمل گردد ،نه اينكه نظم عادي قانونگذاري بدين ترتيب برهم زده شود .

2. قانون تشكيل محكمه عالي انتظامي قضات

نمونه ديگر، قانون تشكيل محكمه عالي انتظامي قضات مصوب 23/8/1370 مجمع تشخيص مصلحت است . اين قانون مشتمل بر 3 ماده و 2 تبصره است . دراين قانون براي رسيدگي و اتخاذ تصميم در مورد قضات فاقد صلاحيت يك كميسيون كارشناسي مركب از دادستان انتظامي قضات معاون حقوقي و امور مجلس وزارت دادگستري و معاون قضايي دادستان كل كشور پيش بيني گرديده ويك محكمه عالي انتظامي قضات مركب از رئيس قوه قضائيه ، رئيس ديوان عالي كشور، دادستان كل كشور، رئيس شعبه اول دادگاه انتظامي قضات و دادستان انتظامي قضات در نظر گرفته شده است .

محكمه عالي انتظامي ، گزارشهاي كارشناسي در خصوص صلاحيت يا عدم صلاحيت قاضي را مورد بررسي قرار مي دهد ودر مورد قاضي اتخاذ تصميم مي كند . تصميمات اكثريت محكمه كه رأي رئيس قوه قضائيه در آن باشد ، مناط اعتبار است .طبق ماده 3، اين قانون از تاريخ اول خرداد 1371 وبراي مدت پنج سال لازم الاجراست .

اين قانون در پي تفسير شوراي نگهبان از اصل 164 قانون اساسي از تصويب مجمع تشخيص مصلحت گذشت .

 

اصل 164 مقرر مي دارد :

« قاضي را نمي توان از مقامي كه شاغل آن است بدون محاكمه و ثبوت جرم يا تخلفي كه موجب انفصال است بطور موقت يا دائم منفصل كرد يا بدون رضاي او محل خدمت يا سمتش را تغيير داد مگر به اقتضاي مصلحت جامعه يا با تصميم رئيس قوه قضائيه پس از مشورت با رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل … »

همواره برسر اين موضوع بحث بوده كه آيا به استناد اين اصل مي توان قاضي را از شغل قضا منفصل كرد ؟ يعني رئيس قوه قضاييه پس از مشورت با رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل ، مي توان به عنوان اقتضاي مصلحت جامعه يك قاضي را از شغل خود بركنار كرد بدون اينكه جرم يا تخلف انتسابي به وي در محكمه اي ثابت شود ؟

قبل از اصلاحيه سال 1368 قانون اساسي بجاي عبارت « …. مگر به اقتضاي مصلحت جامعه با تصميم رئيس قوه قضائيه … » مقرر شده بود : « مگر به اقتضاي مصلحت جامعه با تصويب اعضاي شوراي عالي قضايي به اتفاق آراء …. » .

شوراي عالي قضائي در زمان خود با استناد به اصل عده اي از قضات را كه فاقد صلاحيت مي دانست ، بجاي اينكه ترتيب محاكمه آنها را در دادگاه عالي انتظامي قضات يا با سلب مصونيت قضائي در دادگاههاي عمومي بدهد ، با كسب آراء اعضاي شورا از شغل خود بركناركرد . در دوره جديد پس از شوراي عالي قضائي نيز بدنبال اندكي وقفه همين ترتيب

عملي مي شد ، يعني رئيس قوه قضائيه ،قضاتي را كه گزارش مي شد صلاحيت قضائي ندارند پس از بررسي واظهار نظر يك كميسيون سه نفره ومشورت با رئيس و دادستان كل كشور ، از شغل خود منفصل مي كرد و استناد هم اين بود كه استثناي مندرج در اصل 164 نه تنها با رئيس قوه قضائيه اين اجازه را مي دهد كه به لحاظ اقتضاي مصلحت جامعه ، محل خدمت يا سمت قاضي را تغيير دهد بلكه به همين جهت واقتضا مي تواند بدون انجام محاكمه ، قاضي را از شغل خود منفصل نمايد .

بسياري از صاحبنظران با اين برداشت و استنباط ، سخت مخالف بودند و اعتقاد داشتند براي انفصال وبركناري قاضي راهي جز انجام محاكمه و ثبوت جرم وتخلف او در دادگاه مربوط وجود ندارد و برداشت اول ، علاوه برآنكه با لحن بيان وعبارت اصل 164 سازگاري ندارد ، چون امنيت شغلي قاضي را متزلزل مي كند واعتباراو را حتي از يك كارمند عادي پائينتر مي آورد وبا فلسفه اصل مزبور كه براي تأمين استقلال و امنيت شغلي قاضي تنظيم شده است منافات دارد . به هرحال ،موضوع از شوراي نگهبان استفسار شد و شوراي مزبور در تاريخ 19/4/1369 طي يك نظر تفسيري اعلام داشت :

« استثناي مندرج در اصل 164 قانون اساسي ( « مگر به اقتضاي مصلحت جامعه با تصميم رئيس قوه قضائيه پس از مشورت با رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل » ) صرفاً ناظر به جمله دوم اصل يعني عبارات «يا بدون رضاي او محل خدمت يا سمتش را تغيير داد » مي باشد و ارتباطي به جمله صدر اصل ندارد . »

در عين حال ، كساني كه برنظر خويش مصر بودند و اعتقاد داشتند موكول كردن موضوع به دادگاه نظامي يا دادگاه عمومي نتيجه مطلوب رابه بار نمي آورد وقاطعيت لازم را ندارد، قضيه را به مجمع تشخيص مصلحت كشاندند و به عنوان حل معضل نظام ، خواستار پادر مياني و تصميم گيري مجمع مزبور شدند . مجمع پس از مدتي بحث ،سرانجام،قانون فوق الاشاره را كه در واقع ميتوان گفت يك دادگاه و دادسراي نظامي جديدي را بنيان گذاشت تصويب كرد . كميسيون كارشناسي پيش بيني شده در اين قانون در واقع حكم دادسراي انتظامي را دارد و محكمه عالي نيز همان دادگاه انتظامي قضات با تركيب جديد است . اصل اين موضوع و ترتيب مقرر در اين قانون چندان مورد اشكال نيست ، آنچه جاي شگفتي دارد اين است كه چرا براي تصويب اين قانون بجاي توسل به طريق عادي قانونگذاري ، برخلاف قانون اساسي ، مجمع تشخيص مصلحت اقدام كرده است ؟

به راحتي مي شد همين مقررات را بصورت طرح يا لايحه تقديم مجلس شوراي اسلامي كرد و آن را به تصويب رسانيد . علي القاعده موردي براي مخالفت شوراي نگهبان هم نبود ، چون آنچه شوراي نگهبان بر آن تأكيد داشت و از اصل 164 استنباط مي كرد لزوم محاكمه قاضي در دادگاه صالح براي انفصال او بود ، كيفيت تشكيل دادگاه و چگونگي محاكمه موكول به قانون مصوب مجلس است كه امكان داشت مجلس به همين ترتيب تصويب نمايد . فرضاّ در مجلس دخل و تصرفي هم مي شد واندك تغييري در تركيب محكمه و كميسيون مقدماتي وشيوه رسيدگي به عمل مي آمد ، چه اخلالي به نظام وارد مي شد ؟

آيا انصافاً و منطقاً مي توان پذيرفت كه مجمع تشخيص مصلحت با تشخيص اين قانون كه يك معزل نظام را از راههاي عادي قابل حل نبوده ، حل كرده باشد ؟ چگونه مي توان پذيرفت كه تصويب اين قانون از طريق عادي مجلس شوراي اسلامي امكان پذير نبوده واز مصاديق معزل نظام موضوع بند 8 اصل 110 قانون اساسي است ؟ حتي اگر فوريت آن مورد نظر بوده است ، مي شد با درخواست يك فوريت يا دو فوريت آنرا از مجلس اين منظور را برآورده ساخت .

اين چه معزلي است كه مجمع تشخيص مصلحت براي حل آن در 23 آبان 1370 مقرراتي را تصويب مي كند ولي اجراي آن به اول خرداد 1371 (ماده 3 همان قانون ) يعني پس از گذشت بيش از 6 ماه موكول مي گردد؟ آيا در طول اين مدت ، امكان تصويب آن از طريق مجلس شوراي اسلامي نبود ؟

به هرحال ، به نظر مي رسد عدم توسعه قلمرو صلاحيت مجمع تشخيص مصلحت به امر قانونگذاري با منطق و مفهوم قانون اساسي سازگارتر است.

امام خميني (ره) نيز در دستور مورخه 4/2/1368 خود براي تشكيل شوراي بازنگري قانون اساسي ، از جمله مسائل مورد بحث در اصلاحيه قانون اساسي را مجمع تشخيص مصلحت ذكر مي كند ، ولي تصريح مي فرمايد كه مجمع مزبور بايد براي حل معظلات نظام و مشورت رهبري مطرح گردد و قدرتي در عرض قواي ديگر نباشد .

روشن است كه دادن صلاحيت قانونگذاري به مجمع به گونه اي كه برخي نمونه هاي آن را ديديم قرار دادن آن در عرض قوه مقننه است كه به نص قانون اساسي ( اصل 58 ، ذيل فصل ششم ) مجلس شوراي اسلامي است .

در رابطه با بند 8 اصل 110 قانون اساسي همانطور كه قبلاً گفته شد مسئله مربوط به اختيار مقام رهبري است كه مي توان از طريق مجمع تشخيص مصلحت معزل لاينحل نظام را حل كند و اين امر ضمن اينكه ممكن است موردش بسيار نادر باشد ، نمي توان خاصيت قانونگذاري به آن داد . شايد بتوان مصوبه مجمع در خصوص نحوه وصول مطالبات بانكها مورخ 5/10/1368 را از مصاديق اعمال اين بند ذكر كرد كه مقام رهبري خود، دستور اجراي آن را صادر فرمودند . اگر خوب دقت شود اين مصوبه در واقع قانون نيست بلكه دستور العملي است كه مقام رهبري بوسيله مجمع تشخيص مصلحت آن را تنظيم كردند و اجراي آن را لازم شمردند .

در واقع ، مي توان گفت نوع برداشتي كه از قانون اساسي درباره ممنوعيت رباء وجود داشت ونظرياتي كه شوراي نگهبان در مورد مطالبه خسارت تأخير تأديه داده بود و راه حلي كه براي بانكها در اين زمينه نسبت به وامهايي كه از اين به بعد مي دهند ارائه شده بود ، وضعي را بوجود آورده بود كه نسبت به مطالبات گذشته بانكها ووامهاي كلاني كه عده اي گرفته بودند و حاضر به پرداخت سود يا خسارات تأخير تأديه آن نبودند يا در برخي موارد شينده شد براي استرداد آنچه به عنوان سود و خسارات تأخير تأديه داده بودند درخواست مي دادند ، معضلي را براي بانكها و اقتصاد كشور بوجود آورده بود . براي حل اين معضل نيازي به وضع قانون جديد نبود ، اما مقام نافذ الحكمي مي بايست به اين ترديد خاتمه دهد و بطور جزم بتواند اجرا قوانين و مقررات زمان اعطاي وام و تسهيلات را بلا اشكال و بلكه لازم اعلام نمايد مقام رهبري از طريق مجمع تشخيص مصلحت اين معزل را حل كردند. در حقيقت ، اين عمل را نمي توان قانونگذاري به حساب آورد و ترتيب مقرر مزبور را قانون به مفهوم معمول آن قلمداد كرد . اگر همين رويه حفظ مي شد،شايد از آن تاريخ تاكنون جز همين مورد مصداقي براي اعمال بند 8 اصل 110 قانون اساسي - حداقل در رابطه با مسائل حقوقي و قانوني - يافت نمي شد و مجمع تشخيص مصلحت از محدوديت صلاحيت اصلي خود كه تشخيص مصلحت نظام درهنگام اختلاف حل نشده بين مجلس و شوراي نگهبان است تجاوز نمي كرد .

د. طرز كار مجمع تشخيص مصلحت نظام

مجمع تشخيص مصلحت در حال حاضر وفق آئيننامه داخلي مصوب 2/8/1368 خود كه در 21/9/1368 به تأييد رهبر انقلاب رسيد ، انجام وظيفه مي كند . مطابق اين آئيننامه جلسات مجمع در محل رياست جمهوري تشكيل مي شود و رياست آن نيز با رئيس جمهور است . جلسات مجمع با حضور 11 نفر رسميت مي يابد ومصوبات آن در موارد اختلافات مجلس و شوراي نگهبان با رأي مثبت اكثريت مطلق حضار اعتبار دارد .

در خصوص كيفيت طرح موضوع در مجمع ، ماده 12 آئيننامه مقرر ميدارد:

« موضوعات قابل طرح در مجمع به ترتيب زير مشخص و مطرح مي گردد:

مصوبه مجلس شوراي اسلامي به شوراي نگهبان براي اظهارنظر ارسال مي شود . شوراي نگهبان درصورتي كه اشكالي برآن وارد ببيند نظرات خود را به مجلس شوراي اسلامي ارائه مي دهد . نظر شوراي نگهبان طبق روال قانوني در مجلس مطرح شده و مجلس پس ازرأي گيري مجدد مصوبه را به شوراي نگهبان ارسال مي دارد . اگر مصوبه هنوز وافي به نظرات شوراي نگهبان نباشد ، درصورت توافق دبير شوراي نگهبان و رئيس مجلس ، مجدداً در مجلس مطرح مي گردد . دراين صورت ، اگر مصوبه بيشتر از دوماه درمجلس بماند مجمع مي تواند آن را مطالبه نمايد ، و در صورت عدم توافق ميان آن دو مصوبه مجلس توسط مجلس يا شوراي نگهبان ويا صاحب لايحه ( دولت ، قوه قضائيه ) به مجمع ارسال ويا توسط خود مجمع مطالبه مي گردد ودر عين حال نظر شوراي نگهبان به مجلس شوراي اسلامي نيز اعلام مي شود . »

مجمع تشخيص مصلحت ، ماده يا مواد مورد اختلاف مجلس و شوراي نگهبان را مورد بررسي قرار مي دهد وبا در نظر گرفتن مصلحت نظام رأگيري مي كند و تشخيص خود را اعلام ميدارد كه اين تشخيص ممكن است موافق مصوبه مجلس يا موافق نظر شوراي نگهبان باشد ويا مصلحت را در شق ثالثي تشخيص دهد .

مخمع تشخيص مصلحت نمي تواند در موادي كه شوراي نگهبان و مجلس اختلافي نداشتند وارد رسيدگي شود وبه عنوان تشخيص مصلحت تغييراتي را ايجاد كند ، زيرا صلاحيت مجمع تشخيص مصلحت به عنوان يك نهاد استثنائي منحصر است و آنچه در نص قانون اساسي آمده و اصل 112 مقرر مي دارد :

« مجمع تشخيص مصلح نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع ويا قانون اساسي بداند مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تأمين نكند … به دستور رهبري تشكيل مي شود . »

ترتيب منطقي كار نيز اين است كه وقتي مجمع رأي گيري كرد ونظر و تشخيص خود را اعلام داشت بايد مصوبه به مجلس برگردانده شود كه مواد قانوني را براساي نظر مجمع تنظيم واصلاح نمايد وبراي امضا طبق اصل 123 قانون اساسي براي رئيس جمهور ارسال دارد . كارمجمع ،ماهيتاً مثل كار شوراي نگهبان است . همانطور كه شوراي نگهبان تشخيص خود را در مورد مصوبه به مجلس اعلام مي كند و اصلاح و ترديدي در آن به عمل نمي آورد ،مجمع نيز اختيار تغيير واصلاح و تنظيم قانون را ندارد . او تشخيص دهنده مصلحت است وبايد اين تشخيص را به مجلس اعلام كند تا مجلس خود به تنظيم واصلاح مصوبه اش بپردازد .

ولي رويه عملي مجمع تشخيص مصلحت غير از اين است . مجمع عملاً گاهي از اوقات در قسمتهايي هم كه مورد اختلاف مجلس و شوراي نگهبان نيست وارد رسيدگي شده و حذف واصلاحي درآن انجام مي دهد، چنانكه در قانون كار و قانون لزوم تثبيت تعداد كانديده ها انجام داده است . به علاوه ، پس از تشخيص مصلحت و اظهار نظر خود در مقام تنظيم مواد برمي آيد و قانون را براي رئيس جمهور جهت امضا و ابلاغ مي فرستد .

نتيجه .

چنانچه از خلال بحثهاي گذشته بدست آمد ، فلسفه اصلي واوليه تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام ، بروز اختلاف نظر عميق بين شوراي نگهبان و اكثريت مجلس شوراي اسلامي در مورد برخي از قوانين عمده ومهم بود . درواقع ، شايد صرف اختلاف نظر مجلس و شوراي نگهبان نيز نمي توانست به تشكيل چنين نهادي منجر شود زيرا با اعتباري كه قانون اساسي براي نظر شوراي نگهبان وبخصوص فقهاي آن در مورد موازين شرعي قائل است ، مسئله اختلاف نظر مجلس و شوراي نگهبان نبايد مطرح باشد بلكه مجلس بايد مصوبات خود را وفق نظر شورا اصلاح نمايد . ولي حقيقت امر اين است كه گاه صاحب نظران ديگر فقهي كه در مراجع اجرائي و قانونگذاري بودند با مباني نظر اكثريت فقهاي شوراي نگهبان موافق نبودند و از طرز تفكر و بينش اكثريت مجلس حمايت مي كردند و برخي از مصوباتي كه شوراي نگهبان خلاف شرع اعلام مي كرد براي اداره جامعه وحفظ نظام وانقلاب لازم مي دانستند و براي آنها توجيه شرعي و فقهي داشتند و استدلال فقهاي شوراي نگهبان مبني بر مخالف شرع بودن آنها را نمي پذيرفتند ، چنانكه اين اختلاف نظر در مواردي بين فقهاي شوراي نگهبان و شوراي عالي قضايي كه آنها هم از مجتهدان منصوب ويا مورد تأييد رهبري بودند پيدا شد ، از جمله در مورد حق كسب و پيشه يا سرقفلي و مسئله تعزيرات و تعيين مجازات قانوني براي جرائم تعزيري كه داستان مفصلي دارد .

همين امر باعث مي شد كه گاه اختلاف نظرها ، نزد حضرت امام رضوان الله تعالي عليه مطرح مي گشت وبا اشراف و احاطه و درايتي كه ايشان برمسائل فقهي و جنبه هاي اجرائي و عمل و انطباق آنها با مصالح جامعه داشتند مقبوليتي كه نظر معظم له به لحاظ مقام رهبري و مرجعيت علمي داشت ، اظهارنظر مي فرمودند و به اين ترتيب مسأله حل مي شد، چنانچه يك بار در مورد قانون بودجه كل كشور كه شوراي نگهبان استقراض بانكي را خلاف شرع اعلام كرد و دولت ومجلس با اين نظر موافق نبودند و تبعيت از آن و قبول تبعات آن در وضع موجود حاكم بر دولت و جامعه مغاير مصلحت نظام مي دانستند ، موضوع را خدمت حضرت امام مطرح كردند وايشان هم درآن مقطع به لحاظ ضرورت و مصلحت موجود فرمودند اشكالي ندارد و شوراي نگهبان هم طبعاً با توجه به نظر و فتواي امام (ره)نظر خويش را اصلاح نمودند ، وبه هرحال ، نظر امام و تشخيص مصلحت ايشان قاطع ورافع اختلاف نظر بود .

به هرصورت ،ادامه اين روند همانگونه كه درمباحث گذشته ديديم موجب شد كه سرانجام رهبر راحل انقلاب پس از رهنمودهاي متعددي كه دادند، يك مرجع عالي كه نظر واستنباط و تشخيص آن در اينگونه موارد اختلافي مهم و حساس قاطع باشد ، تشكيل دهند . اين مرجع عالي كه «مجمع تشخيص مصلحت نظام » نام گرفت با فرمان ايشان در دستور كار شوراي بازنگري قانون اساسي به هنگام اصلاح قانون اساسي قرار گرفت و پس از بحثهاي فراوان در شوراي بازنگري تصويب شد و در قانون اساسي اصلاحي سال 1368 وارد گرديد .

تركيب مجمع تشخيص مصلحت ، هم در زمان امام راحل (ره) وهم در حال حاضر تحت نظر مقام معظم رهبري حضرت آيه الله خامنه اي دامه بركاته ، بگونه اي است كه مسائل مهم مورد اختلاف از هر جهت مي تواند مورد بررسي ونقادي قرار گيرد و همه جهات و جنبه هاي علمي واجرائي و فقهي ومباني آن در نظر گرفته شود فقهاي شوراي نگهبان كه به حق و طبق قانون اساسي خود را مشخص شرعي بودن ويا نبودن قوانين مي دانند و رأي و نظر خويش را در برابر مجلس قاطع محسوب مي دارند دراينجا رأيشان برابر با رأي كساني است كه بيشتر از آنها با مسائل اجرائي و عملي جامعه سروكار دارند وبه حل وفصل مشكلات علمي مي انديشند وبراي آن راه چاره مي جويند . از طرفي ، رؤساي قوه سه گانه وبرخي از وزراء و نمايندگان مجلس و صاحبنظران ديگري كه ممكن است نظراتي متفاوت با فقهاي شوراي نگهبان داشته باشند با ديد علمي واجرائي به قضايا نگاه مي كنند ، نظرات فقهي و تخصصي فقهاي شوراي نگهبان را از نزديك مي شنوند وبا آنها به مباحثه مي پردازند . طبعاً اين طرز برخورد و بررسي قضايا ومسائل مهم و بحث انگيز مورد اختلاف مي تواند مفيد واقع شود و نتايج مطلوبي را به بار آورد و راهگشاي معضلات مهم باشد ، كمان كه در برخي از موارد عملاً چنين ثمره مطلوبي را داده است . ولي نبايد فراموش كنيم كه مجمع تشخيص مصلحت يك نهاد استثنائي و در واقع يك مرجع فوق العاده براي تصميم گيري بخصوص در رابطه با قوانين و مقررات است ، و بنابراين بايد در همان حيطه صلاحيت محدود خود كه در قانون اساسي - و قبلاً هم در حكم امام (ره) - براي آن پيش بيني شده انجام وظيفه نمايند وبه فرموده حضرت امام بصورتي قدرتي در عرضه قواي ديگر نيايد . متأسفانه روند كار به گونه اي پيش مي رود كه مجمع تشخيص داد كم كم به يك دستگاه قانونگذاري تبديل مي شود و در عرض قوه مقننه قدم بر ميدارد . طبق آمارموجود ، مجمع تشخيص مصلحت از آغاز تشكيل تا تاريخ رقم زدن اين سطور حدود پنجاه مورد تصميم گيري و مصوبه داشته است كه از اين پنجاه مورد فقط 14 مورد آن در رابطه با اختلاف حل نشده بين شوراي نگهبان و مجلس شوراي اسلامي و محدوده صلاحيت اصلي آن بوده است . بقيه موارد ، يعني بيش از دوسوم تصميمات مجمع ، وضع قانون بوده كه علي القاعده از محدوديت صلاحيت آن خارج است وبا ملاحظه بسياري از آن مصوبات - كه برخي از نمونه هاي آن قبلاً ذكر شد - بسيار دشوار به نظر مي رسد كه بتوان آنها را از مصاديق معزل لاينحل نظام دانست كه جز از اين طريق راه حل ديگري مطابق موازين عادي نداشته باشد .

گاه اين توهم پيش ميآيد كه برخي مراجع اجرائي كه ميخواهند زودتر و راحتر مقرراتي را در دست داشته باشند ودر پيچ وخم راه طولاني بررسي و تصويب مجلس و اظهار نظر شوراي نگهبان معطل نشوند ، مي كوشند آن را به عنوان معزل نظام توجيه كنند وبه اين ترتيب مجمع تشخيص مصلحت را درگير بررسي طرح پيشنهادي خود و قانونگذاري نمايند و اين امري است كه به تدريج مسير قانونگذاري را دچار اشكال مي كند و از ترتيبي كه در قانون اساسي براي آن ترسيم شده منحرف مي سازد و پيامدهاي نامطلوبي را برجاي مي گذارد .

انتظار ميرود اعضاي مجمع به اين نكته ظريف ومهم توجه ودقت كافي مبذول دارند واين مرجع عالي ومفيد مؤثر نظام را به خاطر حفظ كارآيي وخاصيت مشكل گشاي آن وجلوگيري از انحراف مسير قانونگذاري در محدوده صلاحيت تعيين شده در قانون اساسي نگاه دارند .

 

 

 

منابع:

پاورقي :

1. قسمتي از اظهار نظر مورخ 29/5/1360 شوراي نگهبان كه در رابطه با قانون اراضي شهري به مجلس شوراي اسلامي اعلام شد .

2. صحبت حضرت امام (ره) با نمايندگان مجلس در 4/11/1361 ( صحيفه نور، ج 17/ ص 165 ) .

3. مجموعه قوانين سال 1362 ، ص 194 .

4. مجموعه وانين سال 1366 ، 221 .

5. نقل از روزنامه جمهوري اسلامي، مورخ شنبه 12/10/1366 .

6. صحيفه نور، ج 20/ ص 174 .

7. همان، ج 19 / ص 51 .

8. همان ، ج 21 / ص 187 .

9. مجموعه قوانين و مقررات مربوط به مجمع تشخيص مصلحت نظام، صص 1-3 .

10. همان ، صص 3 و 4 .

11. صحيفه نور، ج 21 / ص 123 .

12. مجموعه مقررات مجمع تشخيص مصلحت نظام ، صص 11 و 12 .

13. صحيفه نور، ج 21/ ص 57، پاسخ امام (ره) به نامه عده اي از نمايندگان مجلس در خصوص كيفيت كار ومحدوده اختيارات مجمع تشخيص مصلحت نظام در تاريخ 7/9/1367 . متن نامه امام به اين شرح است :

بسم الله الرحمن الرحيم

با سلام. مطلبي كه نوشته ايد كاملاً درست است. ان شاء الله تصميم دارم در تمام زمينه ها وضع بصورتي درآيد كه همه طبق قانون اساسي حركت كنيم . انچه دراين سالها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام واسلام اقتضا مي كرد تا گره هاي كورقانوني سريعاً به نفع مردم واسلام باز گردد . از تذكرات همه شما سپاسگزارم وبه همه شما دعا مي كنم .

14. همان ، ص 61 .

15. عين دستورالعمل مزبور جهت اطلاع و روشن شدن اينكه متفاوت با ساير مصوبات مجمع است از مجموعه قوانين سال 1369 ( چاپ روزنامه رسمي ، صص 38 و 39 ) ذيلاً نقل مي شود :

روزنامه رسمي شماره 13180 - 13/3/1369

مصوبه مجمع محترم تشخيص مصلحت در مورد مطالبات بانكها و دعاوي مربوط به اين امر، مورد تأييد و لازم الاجراء است. بدين وسيله مفاد آن به دستگاههاي ذي ربط ابلاغ مي شود . سيد علي خامنه اي

13/12/1368

شماره 694-/- م

مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام

موضوع \" قانون نحوه وصول مطالبات بانكها \" در جلسه مورخ 5/10/1368 مجمع مورد بررسي قرار گرفت و مواد ذيل به تصويب رسيد .

قانون نحوه وصول مطالبات بانكها

ماده 1. كليه وجوه وتسهيلات مالي كه بانكها تا تاريخ اجراي قانون عمليات بانكي بدون ربا مصوب 8/6/1362 مجلس شوراي اسلامي به اشخاص حقيقي و حقوقي تحت هرعنوان پرداخت نموده اند اعم از آنكه قراردادي در اين خصوص تنظيم شده يا نشده باشد و مقرر بوده است كه بدهكار در سررسيد معينه تسهيلات مالي و وجوه دريافتي را اعم از اصل وسود و ساير متفرعات مسترد دارد بر اساس مقررات وشرايط زمان اعطاي اين وجوه و تسهيلات ، قابل مطالبه و وصول است . كليه محاكم دادگستري ومراجع قضايي و دواير اجراي ثبت مكلف اند طبق مقررات و شرايط زمان اعطاي وجوه وتسهيلات، رسيدگي و نسبت به صدور حكم و وصول مطالبات بانكها اعم از اصل وهزينه ها وخسارات ومتفرعات متعلقه (خسارت تأخيرتأديه ، جريمه عدم انجام تعهد و غيره ) اقدام نمايند .

ماده 2. در خصوص دعاوي كه قبلاً راجع به مطالبات بانكها نزد مراجع قضايي مطرح و منجر به صدور حكم شده است وهزينه ها و متفرعات و جريمه تأخير تأديه و جزاي تخلف از شرط متعلقه كه وصول آن به نفع بانك مورد لحوق حكم واقع نشده است ، بانكها مي توانند تقاضاي تصحيح حكم را از مرجع صادر كننده حكم بنمايند ومرجع صادر كننده حكم مكلف است وفق مقررات اين قانون رسيدگي و احكام صادره را تصحيح نمايد . مقررات اين قانون در مورد دعاوي كه درحال حاضر در محاكم مطرح رسيدگي است نيز اعمال مي گردد .

تبصره . دوايراجراي ثبت اسناد واملاك مكلف اند براساس مفاد اسناد و قراردادهاي تنظيمي بين بانكها و مشتريان كه منجر به صدور اجرائيه شده اعم از آنكه عمليات اجرايي خاتمه پيدا كرده يا درجريان اجرا باشد ، نسبت به وصول خسارات تأخير تأديه و ساير متفرعات و هزينه هاي مربوط طبق مقررات اين قانون عمل نمايند .

16. دراين مورد رجوع شود به نامه مورخ 22/12/1364 شوراي نگهبان به مجلس شوراي اسلامي در مورد بودجه سال 1365 كل كشور كه بند چهارم آن به شرح زير است :

4. با توجه به وضع اقتصادي وتوان مالي دولت، وامهاي مذكور در تبصره 3 و39 واستقراض مذكور در لايحه بودجه مشروع نيست . چنانچه مجلس ضرورت آن را تشخيص دهد، طبق فرمان حضرت امام مدظله العالي نسبت به موارد ضرورت اقدام گردد … دبير شوراي نگهبان

ونامه مورخ 26/12/64 شوراي نگهبان به مجلس در اين خصوص بدين شرح است :

رياست محترم مجلس شوراي اسلامي

عطف به نامه شماره 1953 - ق مورخ 20/12/1364 و پيرو نامه شماره 5710 مورخ 22/12/1364 با توجه به اظهار نظر حضرت امام خميني مدظله العالي كه در شرايط فعلي استقراض دولت را تجويز نموده اند ، به نظر فقهاي شوراي نگهبان طرح نظر شورا در بند 4 نامه فوق الذكر درمجلس شوراي اسلامي و رأي گيري به ضرورت استقراض و تضمين وامها لزومي ندارد . دبير شوراي نگهبان

 

 

معاونت حقوقي وامور مجلس