بررسی تجربه خصوصی سازی خطوط اتوبوس و brt در برخی شهرهای جهان

[millan 1,272]

بررسی تجربه خصوصی سازی خطوط اتوبوس و brt در برخی شهرهای جهان

 

مقدمه:

چند سالی است که از راه اندازی سامانه تندرو (brt) در تهران می‌گذرد. راه اندازی این خطوط پاسخی است به نیاز شهروندان به ارائه خدمات حمل و نقلی سریع و بهتر. در این نوشتار به کنکاشی در تجارب دنیا در زمینه خصوصی‌سازی brt می پردازیم. همواره ارتقاء بهره‌وری سیستم یکی از اهداف اصلی مدیران می‌باشد و خصوصی‌سازی یکی از بهترین روش‌های افزایش بهره‌وری بشمار می‌رود. بهره‌وری را می‌توان به اثربخشی (به معنای میزان دستیابی به هدف) و کارایی (میزان استفاده مطلوب از منابع موجود) تفکیک نمود. بخش خصوصی در بازار رقابتی همراه نسبت به استفاده بهینه از منابع در اختیارش حساس بوده و به بهترین وجه ممکن از آن استفاده می‌کند تا با فعالیت با حداقل هزینه در این بازار بتواند حداکثر سود ممکن را بدست آورد. اما وجود این بازار رقابتی تضمینی بر اثربخش بودن فعالیت‌های بخش خصوصی بشمار نمی‌رود، اینجاست که تعریف چگونگی حضور بخش خصوصی در بازار و نظارت قوی بر عملکرد آن می‌تواند منجر به ایجاد رقابت سازنده شده و باعث اثربخشی بیشتر سیستم می گردد.

نگاهی به تجارب سایر کشورها:

 

يكي از اولين اقدامات گسترده­ و راديكال دولتي براي خصوصي­ سازي ناوگان اتوبوس­راني در انگلستان و در سال 1985 ميلادي صورت پذيرفت. در اين سال بسياري از بخش­هاي دولتي در حوزه­ هاي مختلف اعم از صنعتي و خدماتي به بخش­هاي خصوصي واگذار شد و بسياري از يارانه­ ها قطع گرديد. در اثر انجام فرآيند خصوصي­ سازي، هزينه­ هاي عملياتي كاهش يافت و نرخ بروز نوآوري­ها در صنايع رو به رشد نهاد. در حوزه­ ي اتوبوس­راني نيز، دو شركت بزرگ دولتي در ظرف مدت چند سال به هفتاد شركت كوچك در سطح كشور انگلستان تبديل شد. اين اقدام بنيادي در سال­هاي اول با مشكلاتي نيز مواجه شد كه اهم آنها عدم يكپارچگي شبكه و كاهش كيفيت خدمات است؛ اين موارد با گذشت زمان و مديريت پويا رو به كاهش نهاد. لازمه یک خصوصی‌سازی موفق وجود بسترهای مناسب اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی همراه با ثبات در تصمیمات مدیریتی است. در سال 1992 ميلادي، مديريت شهري شهر آتن بدون توجه به این مهم، اصلاحات قابل توجهي را در نظام مديريتي-اقتصادي ناوگان اتوبوس­راني اين شهر ايجاد نمودند. در اين طرح تنها شركت اتوبوس­راني شهر كه يك شركت دولتي بود به هشت شركت كوچك با مالكيت دولتي-خصوصي تحت نظارت سازمان مركزي تقسيم شد و اتوبوس­ها به رانندگان واگذار گرديد و رانندگان مالك اتوبوس‌ها شدند. اما اين طرح نيمه تمام ماند زيرا در سال بعد يعني سال 1993 ميلادي با تغيير مديريتي نظام حاكميتي شهر، همه‌ي اتوبوس‌ها به بخش دولتي بازگردانيده شد.

[millan 1,272]

در ایالات متحده به دلیل شرایط ویژه و بسترهای خاص اقتصادی- اجتماعی این کشور بهبودهای حاصله چندان چشمگیر نبود. در تحقيقي که در سال 2009 در دانشگاه كاروليناي ايالات متحده آمريكا با موضوع ارزيابي و تحليل وضعيت راهبردهاي خصوصي­سازي در خدمات اتوبوس­رانيِ درون­شهري طي سال­هاي 1980 تا 2005 ميلادي انجام گرفت، بيان شد كه در بسياري از فرآيندهاي خصوصي­ سازي، ميزان كارايي و اثربخشي حاصل، بيش از ميزان پيش از خصوصي­ سازي نبوده است لذا نمي­توان، خصوصي­ سازي را راهكاري قاطع براي افزايش بهره­ وري قلمداد كرد. در مطالعات دیگری در رابطه با اثر خصوصي­ سازي بر هزينه­ هاي حمل و نقل عمومي شهر ايندياناپليس در يك دوره­ ي پنج ساله (از 1991 تا 1996 ميلادي)، محققين دريافتند كه خصوصي­ سازي، بهره ­وري و كيفيت خدمات را تا حدودی ارتقاء داده است. با انجام فرآيند خصوصي­ سازي در شهر ايندياناپليس، به طور متوسط هزينه­ هاي عملياتي، سالانه 5/2 (دو و نيم) درصد كاهش يافته است.

محققين تايواني در سال 2008 ميلادي، وضعيت قبل و بعد اجراي خصوصي سازي در ناوگان اتوبوسراني درون­شهري تايوان را مورد مطالعه قرار دادند اما به دلیل رابطه‌ي مستقیم كارايي با تغییرات قیمت و نوسانات اقتصادی، نتايج مطلوب و قطعی از این تحقیق حاصل نشد. بنابراین به جرات می‌توان گفت آنچه كه مي‌تواند باعث عدم توفيق خصوصي­ سازي در بخش­هاي عمومي شود، عدم توجه به زيرساخت‌هاي مورد نياز براي واسپاري امور به بخش خصوصي است.

در سال 2004، در سیستم اتوبوس­راني شهر سئول در كره جنوبي اصلاحات اساسی به انجام رسید، که از آن به عنوان یک تجربه موفق یاد می‌شود. این شهر كه سامانه­ ي حمل و نقل عمومي خود را از ابتدا با اتکاء بر بخش خصوصي پایه‌ریزی کرده بود، با مشكلاتي از قبيل كاهش شاخص‌هاي عملكردي و بازدهي كم ناوگان مواجه شد که سبب گرديد تا متوليان، راه بهبود وضعيت و افزايش كارايي را در دو حوزه نظارت بر عملکرد شرکت‌های خصوصی و ایجاد رقابت بین آنان بيابند. شهرداري سئول تغييرات اعمالي را در قالب دو دسته راهبرد بلند و كوتاه مدت تقسيم نمود:

o راهبرد بلند مدت كه اشاره به موارد زير دارد: - تمركز بر سيستم نظارت تخصصي بر عملكرد شركت­هاي خصوصي به منظور: افزايش درآمد، بهبود سطح سرويس، افزايش كيفيت خدمات و افزايش ايمني و امنيت - ايجاد سطح مطلوبي از رقابت در بين شركتهاي بخش خصوصي كه مي­ بايست در يك بازه بلند مدت و گام به گام و با حضور شركتهاي خصوصي توانمند شده­ ي جديد ايجاد گردد. o راهبرد كوتاه مدت كه شامل سه بخش تدوين شاخص­هاي نظارتي، تغيير اساسی در مدل‌هاي هزينه/درآمد بخش خصوصی و تعيين معيارهاي تشويق و تنبيه است. پژوهشگران اسپانیایی و بلژیکی نیز تاکید ویژه ای بر لزوم وجود یک سیستم نظارتی قوی و مناسب برای ارزیابی عملکرد بخش خصوصی اتوبوسرانی دارند. با توجه به اینکه بحث خصوصی سازی اتوبوسرانی شهری در بلژیک از سال 1980 مطرح است، پژوهشگران دانشگاه بروكسل بر این باورند که خصوصي­ سازي بايد تا آنجايي انجام شود كه شاخص‌هاي مرتبط با سه­ گانه­ هاي ايمني، قيمت و ارائه خدمات با مشكلي مواجه نشوند. به صورت مشخص­ تر خصوصي­ سازي و آزادسازي ناوگان تا جايي­كه ايمني كاهش نيابد، قيمت­ها رشد غير قابل قبول نداشته باشند و وظايف خدمات­ رساني با مشكلي مواجه نشود بايد گسترش يابد. در این گزارش تاكيد ویژه ای بر حفظ جايگاه نظارتي دستگاه حاكميتي در تعامل با شركت­هاي خصوصي شده است. متخصصان اسپانيايي نیز پس از انجام یک تحقیقات گسترده، وضعيت خصوصي­سازي خدمات اتوبوس­راني در شهرهاي مختلف اسپانيا را مورد تحليل و بررسي قرار دادند و اذعان داشتند كه خصوصي ­سازي منجر به بهبود عملكرد در اين شهرها شده است. آنان به عنوان يكي از توصيه‌هاي سياستي پيشنهاد مي‌كنند كه به منظور حفظ توان نظارتی بخش دولتی، قراردادهاي فيما بين بخش دولتي و خصوصي، بلندمدت نباشد.

[millan 1,272]

اما بجز بحث وجود زیرساختهای مناسب و لزوم نظارت قوی برای اجرای خصوصی‌سازی، مسئله ایجاد رقابت بین بنگاه های اقتصادی نیز مورد توجه پژوهشگران بوده است. در تحقيقی که در سال 2007 انجام شد وضعيت خصوصي‌سازي در سه كشور انگليس، شيلي و سري­لانكا با هم مقايسه و بهبود عملكرد حاصل از آن با هم تطبيق داده شده است كه در هر سه کشور، بهبود در عملكرد اتوبوسرانی مشخص است؛ اما نكته مهم در اين تحقيق، لزوم وجود بازار رقابتی و عدم امكان شكل­گيري بازار رقابت كامل(ایده آل) است. چرا که در حوزه ­ي حمل و نقل عمومي شهري به دليل حساسيت ارائه­ ي خدمات بي­ وقفه به شهروندان، مديران شهري سعی دارند همراه سطح حداقلي ارائه ­ي خدمات به شهروندان را حفظ نمایند. بنابراین اساساً نبايد به دنبال تحقق بازار رقابت كامل بين عوامل و بنگاه­هاي اقتصادي بود و نتيجتاً بازار رقابت كامل در حوزه اتوبوس‌رانی شهری تحقق نخواهد يافت.

موضوع دیگری که محققین ژاپنی دانشگاه توکیو در سال 2008 به آن پرداخته‌اند، بررسی همبستگي زمان كار رانندگان و دستمزد دريافتي ايشان و ميزان ايمني است. این تحقیق نشان داد كه زمان كار طولانی همراه با دستمزد پايين(که در سیستم بخش خصوصی به مراتب مشاهده می‌گردد)، ايمني راننده و مسافران را كاهش مي‌دهد. اما نكته قابل توجه در اين تحقيق ارجحيت كارمند بودن در مقابل مالك بودنِ رانندگان اتوبوس است. در بسياري از شهرهاي دنيا نيز وضعيت مشابه وجود دارد و مالكيت راننده بر اتوبوس كه به عنوان يكي از نمادهاي شهري تلقي مي­شود، معمولاً مورد تائيد قرار نگرفت. در کشورهای آمریکای جنوبی نیز تلاشهای زیادی برای خصوصی سازی ناوگان حمل ونقل عمومی اتوبوسرانی صورت گرفته است. در لیون مکزیک و کوئیتو اکوادور تمدید خودکار قرارداد شرکت های خصوصی فعال، رقابت پایینی برای توسعه بازار حمل ونقل عمومی و افزایش کیفیت آنها ایجاد کرده است. در شهر گوایاکویل در کشور اکوادور رویکرد منسجم بر اساس مزایا و عملکرد شرکت های خصوصی برای ادامه فعالیت تعریف شده، که کمی سطح رقابت سازنده را بین این شرکت ها افزایش داده است. در بوگوتا پایتخت کلمبیا شرکت های خصوصی برای تصاحب بازار و فعالیت در حوزه اتوبوسرانی مجبور هستند که در مناقصه ای رقابتی که البته مزایایی محدود برای شرکت های موجود در آن دیده شده است، شرکت نموده و بر اساس امتیاز بدست آورده، می‌توانند به فعالیت بپردازند. به جرات می توان گفت که مکانیزم طراحی شده برای اعطاء امتیاز بهره برداری از خطوط BRT در بوگوتا یکی از موفق ترین نمونه‌های جهانی است. در فرآیند این مناقصه 7 عامل زیر به نحوی لحاظ گردیده است تا اطمینان حاصل گردد که شایسته ترین شرکت ها با کمترین قیمت به فعالیت خواهند پرداخت. این 7 عامل عبارتند از: موثر، كارا و شفاف در مسائل مالي، تشويق بخش خصوصی به سرمايه‌گذاري بيشتر، امكان محاسبه ريسك توسط خود شرکت های خصوصی، بهبود كيفي محيط زيست شهری، ايجاد فرصت بیشتر براي حضور اپراتورهاي موجود و فعال در سیستم، توجه به ساخت وسايل نقليه در داخل كشور، استفاده تجارب بين المللي و مشاركت شرکت‌های توانمند خارجی در بهره‌برداري از ناوگان. اما شرکت ترنس میلینیو به عنوان متولی بخش عمومی به مناقصه واگذاری خطوط بسنده نکرده است و ابزارهای نظارتی دقیقی را برای کنترل و اطمینان از عملکرد بهینه شرکت های خصوصی تعریف کرده که به کمک فناوری های نوین ردیابی و ردگیری الکترونیکی، بازدیدهای بازرسین و ناظرین به پایش وکنترل شاخص های تعریف شده می پردازد.

 

 

)برگرفته از گزارش مدیریتی نحوه واگذاری خطوط BRT به بخش خصوصی، مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران