شرحی بر سیاست‌های نوسـازی شـهرداری؛ تجربه نوسازی

[Mohammad Aref 120,438]

مهندس عبادالله فتح‌اللهی در زمره مدیران باتجربه شهرداری تهران است که سابقه‌ای طولانی در عرصه مدیریت شهری دارد. در سوابق او از شهرداری (چه در تبریز و چه تهران) گرفته تا فرمانداری و مدیریت در وزارت مسکن به چشم می‌خورد... اما اکنون او سکان مدیریت سازمان نوسازی شهر تهران را بر عهده گرفته و متولی حل معضل فرسودگی در تهران است؛ مساله‌ای به غایت پیچیده، دشوار و چندوجهی که پیوندی سخت با مسایل اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی دارد. به هر مسئولیت حال فتح‌اللهی و همکارانش در در شهرداری تهران، یافتن راه‌حلی پایدار برای مساله مزمن 3 هزار و 750 هکتار بافت فرسوده و پرمساله این شهر است. مسئولیتی خطیر که برای انجام آن باید طرحی نو و پایدار درافکند که ضامن رفع و رجوع اقلا بخشی از مسایل و مشکلا فرسودگی شهر باشد. اما سوال اینجا است این طرح چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟ این سوال از این جهت اهمیت دارد که تا کنون اغلب تاکتیک‌ها و استراتژی‌ها ما در قبال این مساله، چه در سطح کشور و چه در سطح تهران، نه‌تنها به نتیجه نرسیده، بلکه بر مشکلات و مسال قبلی نیز افزوده است...

 

 

مطالعه این گفت‌وگو برای خوانندگانی که این پرونده را با دقت دنبال کرده‌‌اند مفید خواهد بود.

 

- آقای مهندس فتح‌الهی اگر موافق باشید، بحث را اینطور شروع کنیم که بپرسیم رویکرد شما و مجموعه تحت مدیریتتان نسبت به «نوسازی» و «بافت فرسوده» چیست؟

 

تشکر می‌کنم از شما که زحمت کشیدید و تشریف آوردید. مجله شما ساده، بی‌پیرایه، پرمحتوا و متین است. ان‌شا‌ءالله بتواند تا آخر همین‌طور بماند. «نوسازی» و «بافت فرسوده» معمولا قرینه هم به کار می‌روند. شهر را اگر یک موجود زنده فرض کنیم، طبیعتا بعضی از اجزای آن که محلات هستند، بعد از مدتی کارکردشان را از دست می‌‌دهند. بعضی هم از ابتدا با استانداردهای شهرسازی به وجود نیامده‌اند و دچار مشکل فرسودگی‌اند. نوسازی در واقع فرایند احیای اجزا و محلات است و هدف از آن بالا بردن کیفیت زندگی ساکنان و ایجاد شرایط برای بهتر و شادتر زیستن است. پس تعریف ما از بافت فرسوده به نوعی به تعریف ما از نوسازی هم برمی‌گردد. با توجه به تفاوت‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی، این کار به روش‌های گوناگون انجام می‌شود که بسته به تفاوت میان شهرها و حتی محلات، روش‌های نوسازی با هم فرق می‌کنند.

البته در ادبیات اداری کشورمان این مسأله برمی‌گردد به بعد از زلزله بم که دولت وقت تصمیم گرفت تسهیلاتی را در اختیار شهروندان قرار دهد. برای این کار ناچار بود ضابطه‌ای را تعریف کند تا بتواند منابع محدود را به ذی‌نفعان واقعی برساند. شورای عالی شهرسازی مطالعاتی را در خصوص بافت فرسوده انجام داد و به سه شاخص رسیدند؛ «ریزدانگی»، «نفوذناپذیری» و «عدم استحکام یا ناپایداری». محلاتی که بیش از 50 درصد این ویژگی‌ها را داشته باشند، بنا بر این تعریف، بافت فرسوده به شمار می‌روند. بر این اساس ما در تهران 3 هزار و 768 هکتار بافت فرسوده داریم که حدود 5 درصد مساحت شهر را به خود اختصاص می‌دهد و حدود یک میلیون و 150 هزار نفر در آن زندگی می‌کنند.

به عبارتی نوسازی یک فرایند است که مجموعه‌ای از رفتارهای شهروندان و محله را تحت تاثیر قرار می‌دهد. مسأله مالکیت یک بُعد اجتماعی دارد. مردم در طول تاریخ استقرارشان بنا به دلایل مختلف که یکی از آنها فقر اقتصادی است، قطعات زمین را به مساحت کوچک‌تر تقسیم کردند و این کوچک بودن باعث شده ساخت‌وسازها از استانداردهای مورد تأکید نظام مهندسی برخوردار نباشد و به تبع آن، ناپایداری شکل بگیرد. مردم خودشان تصمیم گرفته‌اند که اندازه‌ معابر، چقدر باشد، در نتیجه ریزدانگی به‌وجود آمده و الان امکان عبور خودرو از معابر وجود ندارد. عدم رعایت سازوکارهای مهندسی هم ناپایداری را تشدید کرده است. پس نوسازی با این نگاه تلاش می‌کند محله و منطقه فرسوده را به نقطه تعادل برساند؛ جایی که استانداردها بر منطبق شوند و زندگی به شرایط عادی برگردد تا در بحران‌ها حداقل خسارت را داشته باشیم.

 

 

- مقدمه‌ای که مطرح فرمودید بیشتر ناظر به تعریف رسمی از بافت فرسوده بود که نقدهایی هم به آن وارد است. قاعدتا رفع موارد سه‌گانه ریزدانگی، نفوذناپذیری و ناپایداری، تعریف نوسازی است. ولی برای این کار روش‌های مختلفی وجود دارد، کمااینکه در گذشته هم ما تجربه‌های مختلفی را در زمینه نوسازی دیده و از سرگذرانده‌ایم. به‌طور مشخص رویکرد شما برای نوسازی چیست؟

 

شهر تهران در 10 سال اخیر دو تجربه داشته که به صورت مداخله حداکثری در محله‌ها بوده است. سازمان نوسازی، خود طرح شهری را آماده کرده و کوشیده است به‌طور مستقیم طرح را در محلات پیاده کند. سازمان در این کار دست‌تنها بوده و نتوانسته است همه توقعات ذی‌نفعان را فراهم کند، لذا تجربه ارزشمندی به دست آمده، اما با نارضایتی ساکنان آن بافت همراه شده است. چون ساکنان آن بافت نه فقط در حوزه مسکن و استاندارد مسکن، بلکه در حوزه مسائل اقتصادی و اجتماعی، مثل اشتغال، یا بحث مناسبات اجتماعی و خاطرات اجتماعی و فرهنگی هم مشکل و مسأله دارند. وقتی اینها به محله‌ای به ظاهر مدرن که مجتمع آپارتمانی است منتقل می‌شود، بافت ذهنی‌شان به هم می‌ریزد، چراکه تمنیات اجتماعی و فرهنگی‌شان با کالبد جدید منطبق نیست و اینجاست که ذات مداخله آسیب‌هایی را به محله وارد می‌کند. شهرداری تهران بعد از مدتی به این نتیجه رسید که این روش مداخله را به حداقل برساند و به‌جای آن از طریق روش‌هایی مثل بخشودگی صددرصد عوارض و ابلاغ طرح تفصیلی، خود مردم را در ماجرا دخیل کند. با ابلاغ طرح تفصیلی مالکان با رعایت استانداردهای این طرح خودشان وارد کار ساخت‌وساز شده‌اند و سازمان نوسازی به نوعی خود را از طراحی‌های محله‌ای کنار کشیده و به نقش حمایتی اکتفا کرده است. با این مکانیزم حدود 199 هزار واحد مسکونی در تهران توسط مردم و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، نوسازی و بازسازی شده است. در شیوه دوم رضایت مردم به مراتب بالاتر از قبل است. اما خب این روش هم مسائل و مشکلاتی دارد، به‌خصوص از لحاظ زیرساخت. مهم‌ترین ضعف‌ این روش، باقی ماندن و حتی تشدید فقر زیرساخت‌ها است؛ از قبیل پارکینک، فضای سبز، آتش‌نشانی، بهداشت، آموزش و پرورش، نیازهای فرهنگی و مذهبی و...

 

 

- در این روش تراکم جمعیت هم افزایش پیدا می‌کند.

 

حتما همین‌طور است. شهرداری تهران و سازمان نوسازی در بودجه 94 برای جبران این نقیصه تبصره 48 بودجه را گذاشته که ما را مکلف می‌کند بخشی از این زیرساخت‌ها را تأمین کنیم. الان سازمان نوسازی این مسأله را در دستور کار خود قرار داده است. در حوزه زیرساخت‌ها، مسئولیت شهرداری تهران سه مورد است: پارکینگ ، تعریض معابر و فضای سبز. دقت کنیم فضای سبز بافت فرسوده، مسأله‌ای غیر از فضای سبز کل تهران است. ما در هر محله‌ای نیاز به فضای سبز داریم. بنا به ضوابط طرح تفصیلی هر واحد مسکونی موظف به تامین نیم واحد پارکینگ است. یعنی به‌طور قانونی و طبق بخشنامه طرح تفصیلی، ما در 50 درصد واحدهای ساخته شده با فقدان پارکینگ مواجهیم که این مسأله باعث تراکم ماشین‌ها در معابر شده که خودش رفت‌وآمد و خدمات شهری را ـ به‌خصوص در مواقع بحران ـ با مشکل مواجه می‌کند. خوشبختانه شهرداری در بودجه سال آینده به این مشکل توجه کرده است. در واقع رویکرد جدید شهرداری در یک جمله پرداختن به مشکل زیرساخت‌ها با تاکید بر نوسازی مردمی است. البته در این قضیه اگر دولت هم سهم خودش را بیاورد کارها روان‌تر می‌شود. همین الان قانون‌گذار تاکید کرده است که همان میزانی را که عوارض شهرداری بخشوده می‌شود، دولت باید بپردازد. طی چند سال اخیر شهرداری حدود 410 میلیارد تومان بخشودگی دارد که ما توقع‌مان این است که دولت این رقم را بپردازد. هدف ما این است که این رقم را در اختیار سازندگان و مالکین بافت فرسوده قرار دهیم که ساخت‌و‌ساز روان‌تر و سریع‌تر اتفاق بیفتد. خوشبختانه در شهر تهران 30 درصد پلاک‌هایی که باید نوسازی می‌شدند، نوسازی شده‌اند. در شهرهای بزرگ دنیا هم معمولا دولت و شهرداری با هم سراغ احیای بافت‌ها می‌روند. چون احیای بافت‌ها نیازمند احیای زیرساخت‌هایی است که دولت‌های مرکزی در برابرش مسئولیت دارند.

 

 

- در واقع سیاست شما ایجاد منفعت مشترک با مالکین زمین‌ها و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در زمینه ساخت‌وساز است. درحالی‌که خود این هم می‌تواند تا حدودی مخاطره‌آمیز باشد. به‌هرحال بافت ارزشمند و تاریخی شهرمان خیلی جاها با بافت فرسوده هم‌پوشانی دارد و خطر از دست رفتن اینها هم جدی است. گاهی جذابیت اقتصادی زیاد ساخت‌وساز مالکان خانه‌های تاریخی را تحریک به تخریب بناهای ارزشمند می‌کند.

 

درست است. اینها خیلی هم‌پوشانی دارند. اما بیشتر بناهای ارزشمند تاریخی شناسایی شده‌اند. مثلا در منطقه دوازده، حصار ناصری و بازارچه عودلاجان قرار دارند. خوشبختانه شهرداری تهران و سازمان نوسازی در بافت‌های تاریخی برخورد مستقلی دارد. حفظ ارزش‌ها یک مسئولیت عمومی است. شهرداری و دولت باید با هم سرمایه‌گذاری کنند. امسال دکتر قالیباف، شهردار تهران هفته‌ای یک روز در منطقه 12 حاضر می‌شود، برای اینکه که هم بر حفاظت از بافت تاریخی و هم بر روند نوسازی در منطقه از نزدیک نظارت داشته باشد. در تهران ما چهار پنج‌گونه بافت فرسوده متفاوت شناسایی کرده‌ایم. متناسب با هرگونه، نحوه مداخله نیز متفاوت است. قطعا در بافت‌های تاریخی خلأ عدم منفعت اقتصادی را باید دولت و شهرداری جبران کنند که برای این موضوع در طرح تفصیلی یک حق انتقال توسعه پیش‌بینی شده است. مالکان بخش خصوصی می‌توانند حقشان را به مناطق دیگر منتقل کنند، ولی در آن بافت نمی‌توانند تراکم بیشتر بگیرند.

 

 

- خارج از بافت تاریخی، در محلات دیگر هم، به‌خصوص محلاتی که در دل شهر قرار دارند، ارزش‌های اجتماعی و محلی زیادی نهفته است. شما به بحث خاطره جمعی و ارزش‌های معنوی اشاره کردید که تحت تاثیر ساخت‌وسازها ممکن است آسیب ببینند، کمااینکه خیلی از محله‌های قدیمی تهران امروز، دچار گسستگی اجتماعی شده‌اند. این موضوع را چطور مد نظر قرار می‌دهید؟

 

بیایید روشن‌تر حرف بزینم. محلاتی که تحت عنوان بافت فرسوده شناسایی شده‌اند، یا محلاتی هستند که چندین دهه و قرن از شکل‌گیری‌شان می‌گذرد، یا محلاتی هستند که محصول یک مهاجرت گسترده از اطراف کشور به پایتخت بوده‌اند. بعضا ما محله‌ای داریم که ساکنان آن، اولین تجربه شهرنشنی را در پایتخت در آن به دست آورده‌اند. درست اینجاست که ما دست نیاز به سمت جامعه‌شناسان دراز می‌کنیم. نباید حرف کلی بزنیم که خاطرات جمعی چه می‌شود؟ این خاطرات باید دسته‌بندی شوند. ما محله‌ای داریم که اهالی یک روستا در پی نزاع دسته‌جمعی، به آن مهاجرت دسته‌جمعی کرده‌اند. به صورت انبوه زمین‌ها را گرفته‌اند و خودشان تفکیک کرده‌ و ساخته‌اند و در آن ساکن شده‌اند. یا ما بافت‌هایی داریم که قبلا روستا بوده‌اند. بعد شهر توسعه پیدا کرده و اینها جزو شهر قرار گرفته‌اند؛ مثل ده ونک، مثل کن، مثل فرحزاد. خوب ما باید برای هر محله یک پیوست اجتماعی ویژه داشته باشیم که اقتضائات اجتماعی را تعیین می‌کند. این پیوست باید به صورت موضعی و موضوعی تهیه شود. ورود به این بافت‌ها نیازمند یک پیوست اجتماعی ویژه است. برای همین ما امر نوسازی را اول و آخر یک موضوع اجتماعی می‌دانیم. چون موضوع ما انسانی است که می‌خواهد در آن محیط زندگی کند و زندگی‌اش استمرار داشته باشد. یک مشکل ما عدم انطباق ذهنیت مالکان در بافت فرسوده با دیدگاه کارشناسان ما در شهرداری است. بعضا بین نگاه کارشناسی و دیدگاه عمومی مردم فاصله وجود دارد. برای همین ما، حدود 50 دفتر در 100 محله مستقر کرده‌ایم که اولین وظیفه آنها شناخت محلات و ارتقای دانش و بینش ساکنان آن محل نسبت به آن چیزی است که متخصصان تولید می‌کنند. هم متخصصان جامعه‌شناسی و هم شهرسازی.

اخیرا تفاهماتی بین ما و وزارت مسکن و مراکز علمی ایجاد شده، برای اینکه بتوانیم گفتمان نوسازی را به یک گفتمان تقریبا نزدیک به هم برسانیم؛ نه‌تنها بین دستگاه‌های اجرایی، بلکه بین مالکان، ذی‌نفعان، سرمایه‌گذاران و مجموعه کسانی که از شهر استفاده می‌کنند.

 

 

- تاکید بسیار خوبی است. وقتی به تجربه‌های سابق نگاه می‌کنیم این‌طور به نظر می‌رسد که صرفا یک نگاه فنی بر مقوله نوسازی حاکم بوده. چه در خوب‌بخت، چه در پروژه نواب که سال‌ها از زمان ساخته شدنش می‌گذرد. محله نواب به دلیل گسستگی شدید کارکردش را از دست داد، به‌جایش یک کالبد بد و یک بافت پوک درست شد. قطعا اگر یک نگاه کیفی و عمومی حاکم باشد و ملاحظات اجتماعی وزنی داشته باشد، می‌توانیم به آینده بیشتر امیدوار باشیم.

 

ما در هر محله سازمان‌های مردم‌نهاد محلی ایجاد کرده‌ایم. در هر محله 10 نفر به عنوان شورایار محلات، نگاه توده مردم و مالکان را به ما منتقل می‌کنند. اما عرض کردم که اندیشمندان و نخبگان باید یک نهضت جدی راه بیندازند. یک رنسانس فکری که تلفیقی از نگاه اجتماعی و شهرسازی را با هم داشته باشیم. این دو، تا الان از هم فاصله داشته‌اند. این یک ضرورت تاریخی برای ما است که نشست‌های منسجم و هدف‌داری را با هم برگزار کنیم و به منشوری برسیم که بتواند محل رجوع باشد و همه بتوانیم از یک فرهنگ یکنواخت بهره بگیریم.

 

 

- هر وقت بحث بافت فرسوده و نوسازی پیش می‌آید، بحث فرسوده‌سازی هم مطرح می‌شود. به هر حال کیفیت ساخت‌وساز، چه به لحاظ مهندسی و چه به لحاظ بهره‌مندی از حداقل‌ استانداردهای معماری و طراحی شهری، در تهران پایین است؛ به‌خصوص در مورد ساختمان‌های مرتفع و بلندمرتبه و مجتمع‌های متراکمی که در این سال‌ها رونق زیادی داشته‌اند. من نمی‌دانم آیا اصلا این بحث به شما و مجموعه سازمان نوسازی ارتباط تشکیلاتی دارد یا نه، اما به عنوان یک کارشناس صاحب علم و مسبوق به سابقه، در این مورد چه نظری دارید؟

 

در این مورد من نظر طرح جامع را می‌گویم. طرح جامع مقرر کرده که مطالعات موضوعی در مورد بلندمرتبه‌سازی صورت بگیرد که خوشبختانه معاونت شهرسازی تهران مشاوری را که مشاور طرح جامع هم بوده، برای تدوین ضوابط این کار انتخاب کرده است. با تصویب این طرح، بلندمرتبه‌سازی ضابطه‌مند می‌شود و وقتی این کار ضابطه‌مند شد، بسیاری از نگرانی‌ها کم می‌شود. البته پیش از این هم هر کسی که می‌خواست بلندتر از 11 طبقه بسازد، باید طرحش را به تصویب کمیسیون ماده 5 می‌رساند.

سازمان نوسازی در این حوزه به عنوان ضابطه‌گذار مداخله‌ای ندارد، چون این موضوع جزو وظایف معاونت شهرسازی تهران است، ولی بخشی از این زمین‌هایی که برای بلندمرتبه‌سازی در نظر گرفته می‌شوند، به عنوان ذخیره نوسازی شهر تهران شناخته می‌شوند که برای آنها در حال مذاکره هستیم که این بخش به عنوان جبران بخشی از سرانه خدمات محلات در اختیار سازمان قرار بگیرد. فعلا در حال مذاکره هستیم و هنوز این اتفاق نهایی نشده است.

 

 

- سوال‌های من تمام شده‌اند. اگر حرف خاصی باقی‌ مانده مطرح بفرمایید.

 

تشکر می‌کنم. امیدوارم شما پلی باشید میان نظریه‌پردازان و مدیران اجرایی و مردمی که در این شهر و در بافت‌های متنوع و گوناگون آن زندگی می‌کنند و از نزدیک درگیر مشکلات و چالش‌هایی هستند که ما درباره‌اش صحبت می‌کنیم. تجربه به ما نشان داده که مداخله مستقیم برای نوسازی کارساز نیست، ما با به جان خریدن انتقاد شدید مردم، به این تجربه رسیدیم که مداخله‌مان را کمتر کنیم و کار را به خود ساکنان بافت فرسوده بسپاریم و به نقش حمایتی و نظارتی بسنده کنیم. ما از حرف‌های تلخ مردم خیلی چیزها را فهمیدیم. این حرف‌ها باید گفته شوند. ما می‌رویم در محلات و این حرف‌ها را می‌شنویم. صاحب‌نظران، منتقدان و اندیشمندان، به‌خصوص در حوزه علوم اجتماعی نیز باید این حرف‌ها را بشنوند و با مسائل مردم از نزدیک آشنا شوند. شما و نشریه‌تان باید این ارتباط را ایجاد کنید و مردم را به عنوان یکی از ارکان بافت فرسوده وارد بحث کنید. موفق باشید.

 

 

منبع: سایت انسان شناسی و فرهنگ