مشکلات اجرای پروژه و راه حل های آن – سیستم BOT

با توجه به عنوان و محتوای مقاله، به نظر می رسد نگارنده در این مقاله با ارائه شرح و توضیحاتی پیرامون سیستم BOT و سایر سیستم های مرتبط سعی دارد راه حل فائق آمدن بر مشکلات اجرای پروژه ها را استفاده از این سیستم ها، به ویژه سیستم B.O.T و مشارکتی اجرا نمودن پروژه قلمداد نماید.

مقدمه سیستم BOT

امروزه خصوصی سازی از مهمترین مسائلی می باشد که بحث های زیادی را در سراسر جهان به خود جلب کرده است. چرا که این پدیده یک پدیده جهانی بوده و با دارائی های کشورها و خدمات عمومی که کشورها آن را ارائه کرده و اهمیت بسیار زیادی را برای تمامی اقشار جوامع جهانی ایجاد می نماید، در تعامل است.

این پدیده از دهه هشتاد در جهان غرب آغاز شده، گسترش پیدا کرده و از دهه نود نیز در جهان سوم و کشورهای سوسیالیستی به صورت گسترده تری انتشار یافت. بی شک در قرن حاضر شاهد گسترش هرچه بیشتر این پدیده خواهیم بود، به ویژه در جهان عرب که برای حل مشکلات ناتوانی مالی کشورها در تلاش است و به منظور ارائه خدماتی با پاسخگوئی بیشتر و کیفیتی مطلوب تر در جستجوی کاهش هزینه ها و واگذاری امور به بخش خصوصی می باشد.

انتقال مالکیت شرکت ها و مؤسسات دولتی به بخش غیردولتی را خصوصی سازی می نامند که شامل انواع مختلفی می باشد. ذیلاً برخی از آنها را برمی شمریم:

۱-  تقسیم بندی مؤسسات دولتی بزرگ و انحصاری برای خدمات و یا تولیدی مشخص به چند شرکت و پس از آن فروش سهام آن شرکت ها به بخش خصوصی.

۲-  فروش سهام بخش دولتی در شرکت های مشترک (یعنی شرکت هایی که متعلق به هر دو بخش خصوصی و دولتی است) به بخش خصوصی.

۳- واگذاری دارائی و سهام بخش دولتی در شرکت های مشخص و بدون شرایط به هم میهنانی که درآمدی محدود دارند.

۴- تامین مالی، مدیریت و راه اندازی پروژه های خدماتی و زیربنائی از طریق روش جدید قراردادی BOT, BOOT, BOO . (موضوع این مقاله، که تعریف آن به طور کامل خواهد آمد. )

۵- مطرح کردن مدیریت جدیدی از بخش خصوصی به منظور اداره و راه اندازی دارائی ها و شرکت های بخش دولتی، به ازای هزینه مشخصی که برای انجام آن خدمات به بخش خصوصی پرداخت می شود.

۶- واگذاری برخی از خدمات بخش دولتی به بخش خصوصی از جمله نظافت سرویس های بهداشتی و بیمارستان ها.

عناصر پایه سیستم BOT

۱- “Build”: احداث پروژه ها یا خدمات عمومی، که با تأمین بودجه توسط سرمایه گذار بخش خصوصی به انجام می رسد.

۲- “Operate”:  راه اندازی، که به وسیله شرکت مدیریت و راه اندازی پروژه انجام می شود. این شرکت نیز از بخش خصوصی است.

۳- “Transfer “: انتقال مالکیت، که تعهدی است متکی به سرمایه گذار از طریق واگذاری پروژه یا خدمات آن در مرحله پایانی به طرف اداری متعاهد بدون هیچ دریافتی و در شرایطی مطلوب.

سیستم قانونی پروژه های B.O.T

سیستم قانونی قراردادهای پروژه های تأسیسات زیربنائی و خدمات عمومی B.O.T شامل تأیید و تصویب تعدادی از قراردادها و تفاهمنامه ها می باشد. به عنوان مثال قراردادها و تفاهمنامه های زیر را در بر می گیرد:

۱- موافقتنامه امتیازدهی: این موافقتنامه بین کشور میزبان و سرمایه گذار منعقد می گردد و موارد زیر را در نظر دارد:

• پرداخت حق و حقوق مطلوب سرمایه گذار توسط کشور میزبان، جهت احداث و راه اندازی پروژه یا خدمات آن بر اساس سیستم جهانی و در چهارچوب قوانین ملی.
• وضع تعهدات سازمانی و تشکیلاتی قرارداد که سرمایه گذار از آغاز احداث پروژه، در حین راه اندازی و تا پایان مرحله واگذاری به آنها پایبند خواهد بود.

۲- موافقتنامه ایجاد شرکت پروژه: این موافقتنامه بین سرمایه گذاران سهیم در احداث پروژه و بر اساس قوانین سرمایه گذاری و شرکتها که کشور میزبان آن را وضع می نماید، منعقد می گردد.

۳- موافقتنامه احداث پروژه: این موافقتنامه بین شرکت پروژه و پیمانکاران احداث منعقد می گردد.

۴- موافقتنامه راه اندازی پروژه: این موافقتنامه بین شرکت پروژه و پیمانکاران راه انداز منعقد می گردد.

۵-  موافقتنامه خرید: (در نیروگاه های برق آبی) : این موافقتنامه بین شرکت پروژه، وزارتخانه و هیأت ذیربط از کشور میزبان منعقد می گردد. این هیأت تولیدات روزانه را خریداری خواهد نمود و به پخش و تقسیم آن بین مصرف کنندگان در مقابل نرخ مشخص برای هر واحد تولیدی، خواهد پرداخت.

از آنچه گذشت روشن است که قرارداد BOT یا به عبارت دیگر قرارداد احداث، راه اندازی و انتقال مالکیت در ماهیت قانونی اش تعهد به خدمات عمومی پروژه بوده و با مبادی و اصول قراردادهای اداری قابل کنترل است.

شاید بتوان گفت اولین پروژه ای که بر اساس سیستم BOT در مصر به انجام رسید، پروژه احداث کانال سوئز و مدیریت آن بوده است. به طوریکه یک شرکت سهامی بین المللی، تحت عنوان شرکت بین المللی کانال دریایی سوئز ایجاد شد و برای احداث کانال سوئز سهام خود را بین کشورهای مصر، فرانسه، انگلیس و سایر کشورها و مؤسسات خارجی توزیع نمود. مدیریت این کانال به وسیله شرکت مذکور در طول مدت واگذاری که نود و نه سال بود، زیر نظر دولت مصر و به شرط برگشت مالکیت پروژه به دولت مصر و بر اساس مقرراتی که بر آنها اتفاق نظر شده بود، انجام پذیرفت و در ازای آن، شرکت مالیات سالیانه ای به دولت می پرداخت.

انواع قراردادهای منعقده بر اساس سیستم BOT

انواع قراردادهای احداث، راه اندازی و انتقال مالکیت را می توان به صورت زیر تفکیک نمود:

الف. قراردادهای احداث، راه اندازی و انتقال مالکیت (B.O.T) :

قراردادهایی که بین بخش دولتی و بخش خصوصی در زمینه های احداث پروژه های زیربنائی و خدمات عمومی منعقد می گردد.

این قراردادها هنگامی که کمیته اداری قرارداد، شخص یا شرکت خصوصی سرمایه گذار را جهت تأمین اعتبار و احداث یکی از پروژه های زیر بنائی انتخاب می نماید، تحقق می یابد. (غالباً غرض همین است.)

‌ب. قراردادهای احداث، مالکیت، راه اندازی و انتقال مالکیت (B.O.O.T) :

اصطلاح B.O.O.T حروف اختصاری عبارات Build, Ownership, Operate, Transfer  می باشد. یعنی احداث یا ایجاد پروژه، مالکیت دارنده امتیاز رسمی آن در طول مدت قرارداد، حق راه اندازی آن در خلال این مدت و در نهایت انتقال مالکیت پروژه به دولت و یا طرف اداری قرارداد.

‌ج. قراردادهای احداث، مالکیت و راه اندازی (B.O.O) :

اصطلاح B.O.O حروف اختصاری عبارات Build, Operate, Ownership می باشد. یعنی احداث، مالکیت مقید پروژه در طول مدت قرارداد و حق راه اندازی در خلال مرحله واگذاری.

‌د. قراردادهای احداث، اجاره و انتقال مالکیت (B.L.T) :

اصطلاح B.L.T حروف اختصاری عبارات Build, Lease, Transfer  می باشد. یعنی احداث پروژه برای دولت، اجاره آن از دولت و سپس انتقال مالکیت پروژه به دولت بر حسب شرایط.

‌ه. قراردادهای احداث، انتقال مالکیت و راه اندازی (B.T.O) :

اصطلاح B.T.O حروف اختصاری عبارات Build, Transfer, Operate می باشد. این نوع قراردادها بین دولت و شخص یا شرکت خصوصی سرمایه گذار جهت احداث پروژه های خدمات عمومی منعقد شده و سپس مالکیت پروژه به دولت انتقال می یابد. به همراه این نوع قرارداد، در ازای کارکرد و درآمدهای حاصل از راه اندازی پروژه، قرارداد دیگری جهت مدیریت و راه اندازی پروژه در طول مدت واگذاری منعقد می گردد. و بدین ترتیب برخلاف قرارداد (B.O.T)، دولت از ابتدای امر مالک پروژه خواهد بود.

‌و. قراردادهای طراحی، احداث، تأمین اعتبار و راه اندازی (D.B.F.O) :

اصطلاح D.B.F.O حروف اختصاری عبارات Design, Build, Finance, Operate می باشد. بر اساس این نوع قراردادها دولت بر ایجاد پروژه های زیربنائی و خدمات عمومی مطابق با شرایط فنی و طراحی های معین شده به وسیله سیستم های مشاوره ای خود، با سرمایه گذار به اتفاق نظر می رسد و سرمایه گذار نیز به وسیله تجهیزات و ماشین آلات، عهده دار ایجاد و عرضه پروژه می شود.

سرمایه گذار زیر نظر دولت و طبق ضوابط دولتی به راه اندازی پروژه می پردازد. از آنجا که در ازای زمین، مبلغی مشخص و در ازای واگذاری امتیاز، درصدی از درآمدها به دولت می رسد؛ پس از پایان مرحله واگذاری، مالکیت پروژه به دولت انتقال نمی یابد.

‌ز. قراردادهای نوسازی، مالکیت، راه اندازی و انتقال مالکیت (M.O.O.T) :

اصطلاح M.O.O.T حروف اختصاری عبارات Modernize, Operate, Own, Transfer  می باشد. در این نوع قراردادها سرمایه گذار، نوسازی یکی از پروژه های خدمات عمومی یا زیربنائی و تحول تکنولوژی آن مطابق با مدرنترین تکنولوژی جهانی را متعهد شده، در طول مدت واگذاری مالک پروژه گردیده و عهده دار راه اندازی آن می شود و در پایان دوره مالکیت پروژه را بدون هیچ دریافتی به دولت واگذار می نماید. بدیهی است که سرمایه گذار در خلال دوره واگذاری درآمدهای راه اندازی پروژه را کسب می نماید.

‌ح. قراردادهای بازسازی، مالکیت و راه اندازی (R.O.O) :

و اما اصطلاح R.O.O حروف اختصاری عبارات Rehabilitate, Operate, Own  می باشد. در این حالت، قرداد به منظور بازسازی یکی از پروژه های دولتی که نیاز به بازسازی و پشتیبانی داشته باشد، بین دولت و سرمایه گذار منعقد می شود. این بازسازی می تواند در ساختمان و اثاثیه باشد یا در ماشین آلات، دستگاه ها، تجهیزات، ابزار با تکنولوژی پیشرفته و غیره.

ملاحظه می شود که چهار نوع اول این قراردادها بیشترین کاربرد را دارند.

مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات جهت پروژه های زیربنائی، بر اساس میزان انتقال مالکیت دارائی ها و مدیریت از بخش دولتی به بخش خصوصی و نیز با توجه به انتقال ریسک های مالی، فنی و تجاری ناشی از آن از دوش بخش دولتی به بخش خصوصی، به چند نوع تقسیم می گردد.

در این اثنا مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات زیربنائی، شش حالت تدریجی و تصاعدی زیر را در بر می گیرد:

۱- قراردادهای خدماتی : Services Contracts

۲- قراردادهای مدیریتی (راه اندازی و نگهداری) : Contracts Operation and Maintenance

۳- اجاره : Contracts Lease

۴- قراردادهای اعطای امتیاز خدمات عمومی : Contracts   Concession

۵- احداث، مالکیت، راه اندازی و انتقال مالکیت (B.O.O.T) :Build, Own, Operate, Transfer

۶- خصوصی سازی پروژه های زیربنائی Privatization یا ساخت، مالکیت و راه اندازی

ساختار تشکیلاتی پروژه و متعاهدین اصلی آن

الف. مراحل زمانی پروژه :

• مرحله اول: مرحله آماده سازی پروژه و انتخاب سرمایه گذار.
• مرحله دوم: مرحله تدوین و نهائی کردن اعتبار.
• مرحله سوم: ساخت پروژه و آماده سازی آن جهت راه اندازی.
• مرحله چهارم: راه اندازی و نگهداری پروژه.
• مرحله پنجم: پایان مجوز و پروانه یا تعهدنامه و انتقال دارائی ها به دولت.

‌ب. چهارچوب قراردادی پروژه :

• توافقنامه های اصلی لازم جهت تأمین اعتبار، طراحی، ساخت و راه اندازی پروژه
• توافقنامه سهامداران
• توافقنامه مجوز یا تعهدنامه میان مرجع ذیربط اداری و شرکت پروژه
• توافقنامه ضمانت دولتی
• توافقنامه های تأمین اعتبار
• توافقنامه های مستقیمی که مؤسسات سرمایه گذار با متعاهدین اصلی پروژه منعقد می کنند
• توافقنامه پیمانکاری
• توافقنامه خرید خدمات حاصل از پروژه
• توافقنامه تأمین سوخت
• توافقنامه راه اندازی و نگهداری

‌ج. متعاهدین اصلی پروژه :

• دولت میزبان، هیأت ها و شرکت های تابعه
• شرکت پروژه
• مؤسسات سرمایه گذار
• پیمانکار
• راه انداز
• سایر متعاهدین

مراحل زمانی که پروژه آنها را طی می کند

مرحله اول، مرحله راه اندازی است که طی آن موارد زیر انجام می پذیرد:

• تعیین پروژه، استانداردها و راه های تأمین اعتبار آن
• تهیه بررسی های اولیه و هدف دار اقتصادی، مالی و اجتماعی
• تهیه اسناد و فراخوان مناقصه
• آماده شدن رقبا برای شرکت در مناقصه و ارائه پیشنهاداتشان و انجام بررسی های لازم
• انتخاب بهترین پیشنهاد و اتخاذ تصمیم نهایی

مرحله دوم، مرحله پیشرفت و توسعه:

• ایجاد شرکت پروژه ( شرکت مشارکتی- شرکت با مسئولیت محدود- شرکت سهامی )
• انعقاد توافقنامه مجوز یا تعهدنامه
• توافقنامه ها و قراردادهای تأمین اعتبار
• قراردادهای پیمانکاری
• قراردادهای تدارکاتی
• سایر توافقنامه های خاص برحسب نوع خدمات، مانند توافقنامه های خرید نیرو و تأمین سوخت
• بیمه
• توافقنامه راه اندازی
• توافقنامه مالی

مرحله سوم، تضمین می نماید:

• احداث پروژه خدماتی و آماده سازی آن جهت راه اندازی تجاری
• آزمایش پروژه خدماتی و پذیرش آن

مرحله چهارم، مرحله راه اندازی تجاری بوده و تضمین می نماید:

• راه اندازی و نگهداری در طول مدت مجوز و تعهدنامه
• نقش دولت در بازرسی و کنترل
• آموزش، انتقال تکنولوژی و نوسازی

مرحله پنجم، پایان مدت مجوز یا تعهدنامه، و انتقال دارائی ها:

• تدابیر انتقال و دریافت پروژه فارغ از هرگونه بدهکاری و دیون، مطابق با موارد مورد توافق، و تسویه تمامی امور مالی

مشکلات پیش بینی شده پروژه های B.O.T و مراحل مختلف پروژه

۱- مرحله قبل از ساخت :

• نیازمند ضمانتنامه های متعدد و قراردادهای قانونی طولانی و پیچیده ای می باشد.
• ممکن است هزینه های کلی پروژه های BOT از روش سنتی تخطی کند.
• ریسک های نسبتاً زیادی فرا روی شرکت پروژه قرار دارد.
• رایزنی های اولیه طولانی و هزینه ها زیاد است.
• عملیات ارزیابی پیشنهادات شرکت ها پیچیده و طولانی می باشد.
• هزینه های تأسیس شرکت پروژه بالا و اقدامات جهت تأسیس زمان بر است.
• مشکل آماده سازی مطالبات اختصاصی کارفرما.
• مشکل دستیابی به تأمین اعتبار مناسب.
• مشکل تصمیم گیری و پیش بینی نتایج که در مرحله واگذاری بسیار طولانی است.

۲- مرحله ساخت :

• احتمال ایجاد تغییرات قراردادی و دیگر تغییرات در مطالبات و در قوانین و آئین نامه ها.
• مسئله اتمام به موقع پروژه، که شرکت را در برابر مؤسسات سرمایه گذار با مشکلاتی مواجه می کند.
• افزایش هزینه احداث.
• کمبود تجربه در مدیریت اینگونه پروژه ها.

۳- مرحله راه اندازی :

• مشکل دستیابی به درآمدهای حاصل از مدیریت پروژه و تأثیر آن بر بازپرداخت وام ها و قرض های شرکت پروژه.
• احتمال ایجاد تغییرات در قوانین و آئین نامه ها.
• کمبود تجربه در راه اندازی اینگونه پروژه ها.
• افزایش قیمت های تعمیر و نگهداری در طول مدت راه اندازی.
• ریسک غیر قابل استفاده و کهنه شدن پروژه. (اندازه و ظرفیت های غیر قابل استفاده)

۴- مرحله انتقال مالکیت :

• عدم وجود تجربه های فنی جهت راه اندازی و نگهداری پروژه پس از تحویل مالکیت.
• احتمال اینکه پروژه به هنگام تحویل، در پایان عمر تولیدی خود باشد.

نتایج و توصیه ها :

۱- درک دقیق تصمیم گیرندگان عملیات خصوصی سازی از هدف غائی آن بنا بر تجارب گذشته با جوانب مثبت و منفی آن.

۲- پشتیبانی کامل مراجع رسمی و تصمیم گیرندگان.

۳- رفع موانع شناخته شده بین بخش های خصوصی و دولتی بر اساس اصل سوددهی برای همه.

۴- اعتبار، اصل واضح و روشنی برای کاهش ضرر و زیان های ناشی از فساد اداری و کاری.

۵- تفهیم کلی تمامی احاد جامعه.

۶-  برگزاری دوره های آموزشی فشرده برای تمامی سطوح از جمله بالاترین رتبه کاری.

۷- اعتقاد کامل به ضرورت بازسازی ساختار مؤسسات و مراجع ذیربطی که دارای تجربه های خصوصی سازی بوده، همراه با ارائه تولید و کیفیتی بهتر.

۸- صدور قوانین و آئین نامه ها به همراه بهبود بازدهی و کیفیت.

۹- بهبود روش های پیش بینی تغییرات آتی مرتبط با پروژه.

۱۰- اختصاص بودجه کافی برای ورود به عملیات خصوصی سازی.

۱۱- تأسیس شرکت های خصوصی با صلاحیت های مختلف جهت ورود به پروژه های خصوصی سازی، ایجاد مؤسسات مالی جهت تضمین دستیابی به حمایت مالی، استفاده از تجربه های مختلف خصوصی سازی و کاهش ریسک پذیری.

۱۲- فعال سازی نقش بانک ها و مؤسسات اسلامی و همکاری با آنها در زمینه خصوصی سازی.

۱۳- مطالعه و بررسی ویژه در چهارچوب توصیه های اتحادیه اروپا به پیمانکاران جهت استفاده از تجربه های کسانی که در این زمینه از ما پیشی گرفته اند، علی الخصوص بررسی کتاب سفید که در نوامبر سال ۲۰۰۲ انتشار یافته است.