فرآیند برنامه ریزی

[Abo0ozar 8,637]

تاكنون تلاش بسیاری انجام گرفته تا برای فرایند حل مسائل كه به برنامه‌ریز در رسیدن به راه‌حل بهینه كمك می‌كند چهارچوبی متناسب فراهم آید. نوشته‌های پتریك گدیس[1] لزوم شناخت و تجزیه و تحلیل مسائل قبل از برنامه‌ریزی را عنوان نموده, برنامه‌ریزی كه خود حاصل فرایند شناخت می‌باشد. با تصویب قانون برنامه‌ریزی شهر رو روستا 1947 [2] منطق ارزیابی- تحلیل- برنامه[3] در برنامه‌ریزی مورد قبول واقع شد و رسمیت یافت, هرچند تكنیك‌های مورد استفاده برای تحلیل غالباَ ابتدایی بودند. در طی پانزده تا بیست سال اخیر شیوه آنالیز سیستم‌ها در زمینه‌های علمی, صنعتی و نظامی بوجود آمد تا بر اساس مطالعات سیستماتیك به تعیین سیاست بپردازد. در سالیان اخیر كوشش‌هایی برای تعریف مجدد فرایند برنامه‌ریزی بر اساس فرایند آنالیز سیستم‌ها انجام گرفته است و در مورد عناصرری كه فرایند برنامه‌ریزی سیستماتیك[4] را بوجود می‌آورند توافق‌هایی شده است. (اصطلاح برنامه‌ریزی سیستماتیك مبین این نكته است كه موضوعات پیچیده مورد نظر ما دارای ویژگی‌ها و رفتاری سیستمی هستند و بدین ترتیب برنامه‌ریزی سیستماتیك‌تر انجام خواهد گرفت.)

 

كاتانیزواستیز[5] معتقدند كه این فرایند می‌تواند در هفت مرحله بصورت ذیل انجام پذیرد:

تعریف و توجیه مسائل جاری و آینده و روابط میان آنها.

پیش‌بینی وضعی آینده بر اساس مسائل شناخته شده.

شناخت عوامل, شرایط و محدودیت‌هایی كه وسعت راه‌حل‌های ممكنه در رابطه با كل مسائل را تعیین می‌كند.

تعیین اهداف درازمدت و كوتاه‌مدت در مراحل گوناگون.

تعیین سیاست‌های مختلف

ارزیابی كمیت و كیفیت هزینه‌ها و سودمندی و شبیه‌سازی راه‌حل‌های ممكنه در محیط سیستم شهری, به منظور شناخت كارایی كلی و تاثیرات جنبی این راه‌حل‌ها

گزینش سیاستی خاص و اجرای آن

 

این مراحل شبیه فرا- فرایندی (Metaprocedure) است كه چادویك در سال 1969 خطوط كلی آن را مطرح نمود:

شناسایی و توصیف سیستم

تدوین ضوابط برای آزمایش سیستم

مدل‌سازی سیستم

آزمایش مدل سیستم بر اساس ضوابط

گزینش آینده پیش‌بینی نشده وضعیتی خاص توسط مدل

آزمایش وضعیت آینده پیش‌بینی شده بر اساس ضوابط

كنترل رفتار سیستم در جهت آینده‌ای مطلوب

 

گرچه اختلافات جزئی میان فرایند برنامه‌ریزی و فرایندهای سیستماتیك برنامه‌ریزی وجود دارد, به نظر می‌رسد كه در مورد عناصر مهمی كه باید در چهارچوب برنامه‌ریزی وجود داشته باشد توافق حاصل شده است. چهارچوب‌های مختلف برنامه‌ریزی مطرح شده را می‌توان به صورتی كه دربرگیرنده تمامی این عناصر باشد چنین مطرح نمود:

توصیف سیستم و تعیین مسائل آن

تدوین و تحلیل راه‌حل‌ها

ارزیابی راه‌حل‌ها و انتخاب

اجرا و كنترل

[Abo0ozar 8,637]

1- توصیف سیستم و تعیین مسائل

توصیف سیستم شامل شناسایی سیستم مورد نظر برنامه‌ریز می‌باشد و این مرحله شامل شناخت متغیرهایی است كه برای شناخت ساختمان و عملكرد سیستم موجود الزامی است. این مرحله را می‌توان فرایند مدل‌سازی سیستم مورد نظر دانست كه كوششی است برای تقلیل تنوعات (جزئیات با پیچیدگی) سیستم به میزانی كه سیستم قابل كنترل بوده و در عین حال جامع باشد. مرحله تعیین مسائل سیستم شامل ارزیابی عملكرد سیستم در رابطه با اهداف سیستم, استانداردها و محدودیت‌های سیستم می‌باشد.

 

2- تدوین و تحلیل راه‌حل‌ها

هدف مرحله تدوین راه‌حل‌ها, تعیین مجموعه راه‌حل‌هایی است كه اهداف از پیش تعیین شده را تا حدودی و با توجه به محدودیت‌های موجود تامین كند. اصولا روش كلی‌ای برای دستیابی به راه‌حل وجود ندارد. چادویك (1969) روش‌های مفید گوناگونی كه برای تدوین راه‌حل‌های ممكنه وجود دارد را به طور اجمالی بیان نموده است.

 

از میان راه‌حل‌های مورد نظر چادویك راه‌حل‌هایی كه بارها بكار برده شده است, ذیلا تشریح خواهد شد. "می‌توان برای انجام چنین امری از سیستم موجود آغاز و به سادگی سعی در "حل" مشكلات كنونی آن نمود, اشكال این روش آن است كه دگرگونی سیستم كه خود بوجود آورنده مشكلات ناشناخته فراوانی است, نادیده انگاشته می‌شود. در چنین روشی نخست مطالعه مدل‌های سیستم موجود آغاز می‌شود و در این مرحله هدف, اصلاح مدل و تطابق آن با خواسته‌ها می‌باشد (یعنی از میان برداشتن تفاوت عملكرد فعلی سیستم و هدف‌های سیستم) . . .

 

چنین به نظر می‌رسد كه برای برنامه‌ریزی نقاط شروع دیگری برای ابداع راه‌حلدهایی مفید وجود داشته باشد. برای مثال می‌توان با تئوری‌هایی كه ظاهراَ روابط موجود میان فعالیتدها را توضیح می‌دهد شروع نموده و سلسله روابطی برای آینده استنتاج نمود تا بتوان خصائصی كه ارزش پایدار دارند را حفظ نمود. برای مثال, در یك سیستم منطقه‌ای, می‌توان از نظریه مكان برای تعیین منطقه نفوذ مراكز خدماتی خاص و روابط سلسله مراتب و وسعت مراكز استفاده نموده و این نظریه را به عنوان پایه‌ای برای روابط مشابه در سیستم آینده بكار برد. از نظریه‌های فرم شهر نیز می‌توان استفاده مشابه نمود, هرچند چنین نظریه‌هایی غالباَ فاقد توجیهی قطعی می‌باشند. یك شیوه دیگر تعیین راه‌حل‌های مختلف بر اساس نحوه روابط گسترده میان فعالیت‌های اصلی كه با عباراتی چون "پراكندگی", "تمركز" و یا مخلوطی از آنها توصیف شده استوار گشته است.

 

از چنین مفاهیم كلی قبل از اینكه مدل‌هایی با گرایشات محل/ مكانی منطقه‌ای[6] برداشت شود, می‌توان ضوابط كلی وضعیت مطلوب را استنتاج نمود.

هدف‌های مرحله تحلیل راه‌حل, پیش‌بینی خصائص احتمالی عملكرد هر یك از گزینه‌ها است, یعنی ارزیابی مقادیر متغیرهای سیستم و تاثیرات متقابل آنها.

 

3- ارزیابی و گزینش

هدف این مرحله تشخیص راه‌حل یا سیاستی است كه بهتر از همه, هدف‌های سیستم را برآورده سازد. در واقع فرایند "ابداع آینده" همانگونه كه در مرحله قبلی بیان شد, ممكن است سبب تجدید نظر یا گستردگی هدف‌ها گردد.

گرچه این بحث در مورد "هدف‌ها" و "عملكرد" می‌باشد, اصولاَ تصمیم‌گیری‌های بسیاری وجود دارند كه تصمیمات و قصاوت‌های شخصی نقش عمده و غیرقابل اجتنابی در آن برعهده دارند. در چنین شرایطی نتایج تحلیلی كمی به عنوان ابزاری در تصمیم‌گیری بكار می‌روند و بدیهی است كه تحلیل‌های كمی به خودی خود تعیین كننده نیستند.

 

4- اجرا و كنترل

اصولاً فرایند اجرا یكی از مهمترین مراحل فرایند برنامه‌ریزی است. اگر دستگاه‌های اجرایی نامناسب باشند, حتی صحیح‌ترین سیاست در رسیدن به مقصود موثر نخواهد بود و به همین دلیل است كه اخیراً اهمیت كنترل بر اجرا برای مسئولین و برنامه‌ریزان روشن شده است و بنابراین امكان آزمایش رفتار و خصائص سیستم در فواصل زمانی متوالی به منظور ارزیابی اعتبار فرضیات و هدف‌های سیاست‌ها از اهمیتی خاص برخوردار است؛ كنترل ابزاری است كه به وسیله‌ی آن مناسبت سیاست برنامه‌ریزی حفظ می‌شود.

 

رابطه مستقیمی میان دیدگاه‌های نظری سال‌های اخیر درباره فرایند برنامه‌ریزی و تغییراتی كه در فرایند حقوقی برنامه‌ریزی كه توسط قانون شهر و روستا 1968 رخ داد وجود دارد. البته این بدان مفهوم نیست كه تغییرات دیدگاه نظری باعث تغییرات حقوقی شده باشند, بلكه اساساً حاصل مجموعه قوانین جدید گنجاندن بسیاری از ویژگی‌های نگرش سیستمی فرایند برنامه‌ریزی در چهارچوب قوانین برنامه‌ریزی می‌باشد.

 

مهمترین دگرگونی سیستم برنامه‌ریزی تمایز میان تصمیمات سیاسی (استراتژیك) در مقیاس بزرگ جغرافیایی و تصمیمات درباره‌ی جزئیات طراحی محلی و محیطی بوده است. طرح‌های توسعه كه به وزارت مسكن و حكومت محلی تقدیم می‌گردند, طرح‌هایی هستند كه با ساخت كلی یك منطقه سروكار دارند. این طرح‌ها, طرح‌های ساخت نامیده شده, Structure Plans و هدف این طرح‌ها هدایت و كنترل رشد و تحول سیستم شهری براساس اهدافی خاص می‌باشد.

 

سازمان محیط زیست در سال 1970 كتاب راهنمایی منتشر نمود كه در آن شكل و محتوای جدیدی برای طرح‌های توسعه پیشنهاد نموده است. بررسی بخشی از كتاب راهنما كه به شكل و محتوای طرح‌های ساخت مربوط است, مقایسه جالبی را با نكات عمده, چهارچوب برنامه‌ریزی سیستم‌ها كه در بالا مطرح شد, بدست می‌دهد.

 

اصطلاح ساخت در كتاب راهنما به این صورت تعریف شده: ساخت همان سیستم‌های فرعی اجتماعی, اقتصادی كالبدی یك ناحیه می‌باشد كه بر برنامه‌ریزی تاثیر گذارده و یا توسط آن كنترل می‌شود. در نتیجه, ساخت چهارچوب برنامه‌ریزی هر ناحیه بوده و شامل موضوعاتی چون توزیع جمعیت, فعالیت‌ها و روابط میان آنها, الگوی كاربری زمین و توسعه منتجه از فعالیت‌ها و همچنین توسعه شبكه ارتباطات و سیستم ارتباطات و سیستم خدمات زیربنایی می‌باشد. سپس در كتاب راهنما پیشنهاد شده است كه طرح ساخت می‌بایستی بر اساس سرفصل‌های كلی زیر ارائه شود.

 

الف- محتوای برنامه كه شامل بخش‌هایی است كه هر یك در ذیل تشریح شده است.

چهارچوب ملی و منطقه‌ای, كه به تشریح نحوه تفسیر از سیاست‌های ملی و منطقه‌ای در طرح می‌پردازد.

چهارچوب بخشی منطقه‌ای, كه به توصیف موقعیت منطقه كوچك‌تر پرداخته و نحوه تصمیم‌گیری مقامات این منطقه و مقامات مناطق مجاور اعم از مناطق فرعی دیگر یا مجموعه شهرهای چند هسته‌ای (Grouping Conurbation) می‌پردازد.

 

ب- ساخت موجود: تحلیل عناصر ساختاری در ناحیه و تشریح نحوه ارتباط این عناصر با یكدیگر و با نواحی مجاور

 

پ- هدف‌های طرح, بیان اهداف و مقاصد

 

ت- استراتژی طرح: كه شامل استدلال و توصیف و مقایسه راه‌حل‌های ممكنه و ارزیابی آنها بر اساس اهداف و امكانات می‌باشد.

 

اساس پیشنهاد تهیه برنامه‌های ساخت و دید سیستمی وزارتخانه شناخت, درك و ارزیابی نحوه عملكرد و تدثیرات استراتژی‌های مختلف بر اساس این دیدگاه می‌باشد.

 

همانگونه كه مك لالین (Mac Loughlin 1969) خاطرنشان می‌سازد, تدوین راه‌حل‌های گوناگون می‌بایستی بر اساس درك نحوه عملكرد و تكامل سیستم شهری و چگونه تغییرات آن بدون دخالت در آن و نحوه عكس‌العمل این سیستم در مقابل سیاست‌های گوناگون باشد. با اینهمه سیستم‌های شهری چنان پیچیده هستند كه توصیف, تحلیل و پیش‌بینی رفتار آنها امری بس دشوار می‌باشد. به همین دلیل اخیراً برنامه‌ریزان به منظور كاستن از پیچیدگی سیستم و قابل كنترل كردن آن به استفاده اپز مدل‌های كمی و ریاضی توسل جسته‌اند.