مدیریت بهینه و هماهنگ شهری

[Mohammad Aref 120,438]

ین نوشتار، بطور خلاصه به حدود اختیارات شهرداری و شخص شهردار در سه نمونه از کشورهای اروپایی می پردازد و به نحوه اجرای آن در هماهنگی با سایر نهادهای حکومتی می پردازد. لذا درس هایی از مدیریت بهینه و هماهنگ را به نمایش می گذارد.

 

انگلستان؛ لندن بزرگ

لندن بزرگ که همزمان یک منطقه و یک کانتی در سطح کشور انگلستان محسوب می شود، دارای یکی از جدیدترین نظام های اداره ممکن برای کلانشهر است. بررسی لندن، دوره ای 150 ساله در عبور از دیگر تجارب حکومت بر لندن بزرگ (از قبیل هیئت کلانشهری امور لندن، شورای کانتی لندن، شورای لندن بزرگ، حکومت لندن و جز آن) را نشان می دهد. برای تشکیل حکومت لندن بزرگ، در سال 1999 میلادی قانون جامعی به نام "قانون حکومت لندن بزرگ" به تصویب رسید، ضمن آنکه شهروندان لندن با شرکت در انتخاباتی در سال 2000 به این ساختار جدید رای مثبت دادند.

سیستم کنونی اداره لندن بزرگ ساختاری دو سطحی دارد. در سطح نخست، حکومت لندن بزرگ موسوم به gla قرار دارد و سپس در زیر آن بوروهای 32 گانه لندن بزرگ به ارائه خدمات روزمره به شهروندان می پردازند. حکومت لندن بزرگ از دو عنصر اصلی شهردار و شورای قانونگذاری تشکیل شده است که هر دو به طور مستقیم به وسیله شهروندان انتخاب می شوند.

شورای قانونگذاری لندن بزرگ از 25 عضو تشکیل می شود که بطور مستقیم از سوی شهروندان و همزمان با شهردار انتخاب می­گردند. این شورا فعالیت های شهردار را مورد بررسی قرار می دهد و از او در مورد تصمیماتش پرسش می­کند. شورا همچنین به دیگر موضوعات مهم در خصوص شهروندان لندن رسیدگی می­کند و پس از انتشار یافته ها و توصیه های منتج از این بررسی ها، پیشنهاد اجرایی خود را به شهردار ارائه می کند.

قلمرو فضایی حکومت لندن بزرگ، محدوده تعریف شده در قانون حکومت لندن بزرگ (1999) است؛ محدوده کنونی منطقه لندن، مناطق 9 گانه کشور انگلستان را در بر می گیرد. منطقه کلانشهری لندن به عنوان منطقه عملکردی کلانشهر لندن از ترکیب سه منطقه رسمی- از مناطق 9 گانه- کشور انگلستان شکل می گیرد. جمعیت این منطقه 7/1 برابر و مساحت آن نیز 3/5 برابر لندن بزرگ است. بررسی ها نشان می­دهد که نهاد یا سطحی از حکومت که به طور خاص مسئولیت اداره منطقه کلانشهری لندن را عهده دار باشد وجود ندارد. به عبارت دیگر، حکومت لندن بزرگ تنها در سطح منطقه لندن به عنوان منطقه ای اداری و رسمی و نه عملکردی به ایفای نقش می پردازد.

در اینجا توجه به نقش دفتر حکومت مرکزی در امور لندن معروف به gol که در سال 1992 تاسیس شده، در اداره امور لندن ضروری است. این دفتر نماینده حکومت مرکزی در لندن محسوب می شود و برای اجرای سیاست های حکومت مرکزی و دستیابی به اهداف آن، با سازمان های متعددی به همکاری می­پردازد. همچنین، در فراهم آوردن زمینه های آغاز به کار حکومت لندن بزرگ نقشی موثر داشته است و امروزه نیز نقشی اساسی در برقراری ارتباط میان حکومت بزرگ لندن، شهرداری لندن و شورای قانون گذاری لندن و ادارات مختلف ایفا می کند.

 

دفتر حکومت مرکزی در امور لندن هماهنگ سازی حکومت مرکزی در زمینه استراتژی های شهردار در مورد توسعه اقتصادی، حمل و نقل، کیفیت هوا، مواد زائد، تنوع زیستی، آلودگی صوتی، انرژی و توسعه فضایی را بر عهده دارد.

Gol مسئول اداره چهل برنامه سرمایه گذاری در لندن است که هزینه ای بیش از 5/2 میلیارد را در سال 2004-2003 در بر داشته است. این برنامه ها را بخش های مختلفی چون گروه های اجتماعی کوچک، موسسات خیریه بزرگ و بوروهای لندن اجرا می کنند.

 

حکومت لندن بزرگ

مهم ترین زمینه های فعالیت حکومت لندن بزرگ را می توان در مواردی چون حمل ونقل، پلیس، آتش نشانی و برنامه ریزی امداد اضطراری، توسعه اقتصادی، برنامه ریزی، فرهنگ، محیط زیست و سلامت خلاصه کرد. بوروهای 32 گانه لندن به عنوان واحدهای خرد تقسیمات شهری لندن خدمات روزمره شهری را تامین می کنند و بدین ترتیب می توان نقش حکومت لندن بزرگ را تامین خدمات کلان در گستره شهر لندن و توجه به امور استراتژیکی که بر کل گستره شهر موثرند، دانست. در ایفای نقش های مورد اشاره، چهار بدنه عملکردی حکومت لندن شامل اداره آتش نشانی و برنامه ریزی امداد اضطراری، حمل و نقل لندن، موسسه توسعه لندن و پلیس کلانشهری لندن نقشی اساسی دارند. در خصوص وظایف محول شده به حکومت لندن بزرگ، شهردار لندن دارای اختیارات و وظایف متنوعی است. وی برنامه ها و سیاست های مورد نیاز شهر لندن را در مورد موضوعات مختلفی چون حمل و نقل، ساختمان و کاربری زمین، توسعه اقتصادی، فرهنگ و مانند آن تنظیم می­کند، نماینده ساکنان لندن در داخل و خارج کشور محسوب می شود، مدیریت فعالیت های اجرایی حکومت منطقه ای لندن بزرگ (gla) را بر عهده دارد، بودجه حکومت لندن بزرگ و بودجه نهاد حمل و نقل لندن را تنظیم و فعالیت های آنها را هدایت می کند و مقام های مسئول پلیس کلانشهری و اداره برنامه ریزی آتش نشانی و امداد اضطراری لندن را بر می گزیند. همچنین وی نقشی مهم در هدایت و راهبری بدنه های عملکردی حکومت لندن بزرگ بر عهده دارد.

قانون حکومت لندن بزرگ در سال 1999 وظیفه برنامه ریزی استراتژیک در سطح لندن را بر عهده شهردار می گذارد و وی را ملزم به تهیه استراتژی توسعه فضایی برای لندن- که شهردار نام آن را طرح لندن گذاشته است- و بهنگام سازی مداوم آن می کند. طرح مذکور در عمل جایگزین رهنمودهای استراتژیک موجود می شود و تمام طرح های محلی بوروها نیز باید در انطباق کامل با این طرح تهیه شوند. شهردار همچنین موظف به تهیه استراتژی های موضوعی و موضعی دیگری برای لندن است. این استراتژی ها باید با دیگر استراتژی ها سازگار باشند و طرح لندن نیز به عنوان چارچوب فضایی این طرح ها باید سیاست های ملی، الزامات بین المللی و سه موضوع را مورد توجه قرار دهند: سلامت شهروندان لندن، برابری فرصت ها و همکاری برای دستیابی به پایداری در سطح کشور انگلستان.

[Mohammad Aref 120,438]

فرانسه

كشور فرانسه از 26 منطقه (Region) تشكیل شده كه 4 منطقه در زمره مستعمرات این كشور قرار دارد. به علاوه فرانسه از 100 دپارتمان (Departments) تشكیل شده كه 4 ناحیه در زمره مستعمرات این كشور قرار دارد. در پایین‌ترین حد تقسیمات كشوری در فرانسه كمون‌ها (Communes) با تعداد 36666 قرار دارند كه همان حكومت‌های محلی محسوب می‌شوند. هر منطقه و ناحیه ‌دارای یك فرماندار است كه نمایندگی دولت مركزی را در سطح محلی بر عهده دارد. با در نظر داشتن تعداد زیاد تقسیمات كشوری، در فرانسه نهادهای برنامه‌ریزی بسیاری در سطوح مختلف وجود دارند.

از زمان ناپلئون به بعد، سیستم مدیریتی فرانسه همواره متمركز بوده است. تمام تصمیمات در ارتباط با برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای حتی صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتی صادر می‌شده است. شهرداران كه بیشتر مدیریت كمون‌ها را بر عهده دارند در این زمینه اختیارات محدودی داشته‌اند. در آغاز سال‌های 1982 دولت به منظور تمركززدایی با تصویب قانون شماره 213-82 نخستین گام‌ها را برداشت. براساس این قانون، شهرداری‌ها، دپارتمان‌ها و مناطق به طور آزادانه به وسیله شوراهای منتخب اداره می‌شوند. به دنبال تصویب این قانون، قانون‌های دیگری در ارتباط با وظایف و اختیارات دولت و حكومت‌های محلی، منابع مالی، كاركنان حكومت‌های محلی، انتخابات محلی، مشاركت مردمی و غیره در راستای تقویت حكومت‌های محلی به تصویب رسید.

نقش حكومت‌های محلی

در فرانسه برنامه‌ریزی شهری از وظایف دولت مركزی بوده و دولت در تهیه طرح‌های توسعه شهری دخالت می‌كند. از این رو تهیه طرح‌ها توسط مسولان محلی دولت مركزی صورت می‌گیرد. طرح‌های بلند‌مدت SDAU، توسط دولت و نهادها و سازمان‌های ذیربط به صورت مشترك تهیه می‌شود. تهیه طرح‌های تفصیلی و یا هر نوع برنامه‌ریزی اجرایی در این سطح به عهده شهرداری‌هاست. در واقع از سال 1983 به بعد و به دنبال تمركززدایی، مسولیت تهیه طرح كاربری زمین محلی (POS) به كمون‌ها واگذار شده است. به طور كل، این طرح‌ها به وسیله دپارتمان‌های دولتی به صورت رایگان برای حكومت‌های محلی تهیه می‌شود. با این حال بیشتر كمون‌ها شركت‌های مهندسان مشاور بخش خصوصی را با كمك‌های مالی از سوی دولت برای تهیه این طرح‌ها استخدام می‌كنند.

 

ساختار نظام مدیریت شهری

به طور كلی كمون‌های فرانسه دارای یك شورا به تعداد 9 نفر عضو برای مجتمع‌های زیستی كمتر از 1000 نفر و 49 عضو به ازای 300000 نفر جمعیت هستند. سیستم جداگانه‌ای برای مناطق كلان‌شهری از جمله پاریس با 109 عضو شورا، لیون با 61 عضو شورا، مارسی با 63 عضو شورا، تولوزوسنیس با 49 عضو شورا برقرار است. اعضای شورا با انتخاب مستقیم از سوی مردم برای 6 سال برگزیده می‌شوند.

نحوه انتخابات به صورت نمایندگی نسبی انجام می‌گیرد. هر شورا از میان اعضای خود یك نفر را به عنوان شهردار (Maire) و از 2 تا 13 نفر بستگی به جمعیت كمون به عنوان معاونان شهردار(adjoints) انتخاب می‌كند. به علاوه بر اساس توصیه شهردار، شورا می‌تواند از 1 تا 5 معاون اضافی شهردار نیز انتخاب كند. شهردار و معاونان، تشكیلات شهرداری (Municpalite) را اداره می‌كنند. شوراهای شهر موظفند حداقل برای چهار بار در سال تشكیل جلسه دهند. شورا از قدرت وسیعی برخوردار بوده و می‌تواند مسایل مختلف محلی را مورد بررسی قرار دهد. از جمله امور مالی محلی (بودجه بندی، وضع ایجاد مالیات وام‌های)، استخدام كارمندان شهرداری، اداره اموال شهرداری، جاده‌ها و خیابان‌ها، ایجاد خدمات عمومی و شركت‌های عام‌المنفعه. بر اساس قوانین 2 مارس 1982 اختیارات شوراهای شهر باز هم وسیع شد و قلمرو اقتصادی را نیز در برگرفت. بر این اساس شوراها می‌توانند به طور مستقیم یا غیرمستقیم برای توسعه اقتصادی به شركت‌هایی كه مشكلات مالی دارند كمك‌های مالی كنند.

برای كمك به فعالیت شورا از میان اعضای شورا ممكن است هیاتی منصوب شود. وظیفه این هیات برقراری تداوم در فعالیت‌ها در مواقعی است كه شورا تشكیل جلسه نداده است. به علاوه این هیات در مورد مسایل مشخص كه شورا باید آن را بررسی كند، تحقیق و توصیه‌های لازم را به شورا ارائه می‌دهد.

شهردار دو وظیفه اصلی را بر عهده دارد. نه تنها مسئول و نماینده منطقه، بلكه رئیس اجرایی حكومت محلی است. در این مسولیت شهردار مسولیت اجرایی تصمیمات شورای محلی و كنترل نهایی، تهیه و تنظیم دستور جلسه و ریاست بر جلسات شورا، كنترل و نظارت بر انجام خدمات عمومی، نمایندگی شهرداری در مسایل قانونی در ارتباط با حكومت مركزی، نظارت و سرپرستی امور پرسنلی شهرداری، تعویض و واگذاری بودجه سالیانه برای تصویب شورا را بر عهده دارد.

علاوه بر این اختیارات شورای شهر می‌تواند انجام پاره‌ای از وظایف خود را نیز به شهردار واگذار كند. تصمیمات گرفته شده از سوی شهردار در قبال وظایف فوق باید به طور مشخص به وسیله وی به اعضای شورا برسد و شهردار در قبال آن وظایف نسبت به شورا مسولیت داشته و شورا در صورت تمایل می‌تواند این وظایف را از وی بازپس گیرد.

علاوه بر انجام وظایف شهرداری، شهردار نماینده دولت مركزی است. در این نقش شهردار، بطور مستقیم جوابگو به دولت است و موظف به جمع‌آوری و حفظ آمارهای ضروری، جمع‌آوری اطلاعات، انتشار قوانین و تضمین اجرای آنها، اعمال قدرت در زمینه تحقیقات و رسیدگی‌های قضایی و بالاخره ایفای نقش مشاوره‌ای است.

به علاوه در نهایت شهردار دارای اختیارات شخصی با توجه به سیاست محلی است كه وی را قادر می‌سازد تا قوانین و نظم عمومی، امنیت، سلامت و بهداشت عمومی را تعیین كند.

در شهرداری‌های بزرگ مدیریت تشكیلات بر عهده مدیر عاملی است كه از سوی شهردار منصوب شده و تمامی معاونان به او در مورد كارهای خود گزارش داده و او را در جریان امور قرار می‌دهند. بنابراین نقش شهردار در فرانسه بیشتر سیاستگذاری و رهبری است.

رابطه بین شورا و شهردار بر اساس شخصیت شهردار و یا تعادل سیاسی تعیین می‌شود. لذا در صورت همكاری نكردن متقابل كه منجر به سوء مدیریت شهردار می‌شود، فرماندار /كمیسیونر دخالت كرده سعی در ایجاد تفاهم بین این دو می‌كند. در صورت نبود چنین تفاهمی بنابر توصیه فرماندار به شورای وزیران، ممكن است حكم انحلال شورا صادر شود.

 

وظایف حكومت‌های محلی

تا سه دهه قبل حكومت‌های محلی در فرانسه وظایف و اختیارات محدودی داشتند. اما بعد از تمركززدایی سال 1982 به وظایف این نهادها افزوده شده است، چنانکه ابعاد مختلف مدیریت شهری از جمله مدارس حمل و نقل، كمك به شركت‌های تجاری و آموزش حرفه‌ای را در بر می‌گیرد. علاوه بر این سعی شده است تا تقسیم كار منطقی بین سطوح مختلف حكومت‌های محلی یعنی دپارتمان‌ها و كمون‌ها به وجود آید. پیش از این به علت وجود سطوح گوناگون مدیریتی دولتی و حكومت‌های محلی مشخص نبود، كه هر كدام از مسولیت ها به عهده كه بوده و مردم اگر اعتراضی داشتند به چه کسی رجوع كنند. ولی امروزه سطح تحتانی حكومت‌های محلی، بیشتر فعالیت‌های خود را در زمینه مدارس ابتدایی كاربری زمین و مسكن متمركز كرده است. در حالی كه دپارتمان‌ها در فرانسه خدمات در امور اجتماعی، حمل و نقل، برنامه‌ریزی اقتصادی، برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری و تحصیلات برای بزرگسالان توجه دارند.

سازمان شهرداری پاریس مسئول انجام همه این امور می باشد: معماری شهر، امور جوانان و ورزش، برنامه‌ریزی شهری، امور مدارس، امور فرهنگی، امور رفاهی و اجتماعی، شبكه راه های داخلی شهر، حفاظت محیط زیست، ایجاد پارك‌ها و فضاهای سبز، ساختمان و مسكن. علاوه بر این وظایف، شهردار در مقام فرماندار پاریس مسولیت نظارت و همكاری در سیستم حمل و نقل عمومی منطقه، امور مسكن، حفاظت در محیط زیست و فعالیت‌های فرهنگی و زمینه برنامه‌ریزی را داراست.

به علاوه شهردار اختیارات شخصی در زمینه تامین نظم و قانون، امنیت و بهداشت عمومی را نیز دارد. در اجرای فعالیت‌های انتظامی، شهردار به دپارتمان‌ها و كمون‌های مركزی پاسخگو نیست، بلكه مسئولیت نهایی بر عهده شورا است.

از نكات منفی مدیریت شهری در فرانسه این است که شهرداران به عنوان رئیس هیات اجرایی و رئیس شورای شهر به دنبال تمركززدایی، بیش از اندازه قدرت به دست آورده‌اند و پاسخگویی لازم را نسبت به مردم و سطوح مركزی ندارند. زیرا كه سطوح دولت مركزی فاقد كارشناسان مورد نیاز در جهت نظارت بر فعالیت‌های حكومت‌های محلی است.

[Mohammad Aref 120,438]

هلند

کشور هلند از 12 استان (ایالت) و 467 شهرستان با 714 شهرداری تشکیل یافته است و مدیریت استانی آن از سه ارگان شورای عالی، هیات اجرایی استانی و کمیسر سلطنتی، تشکیل یافته است. شورای استانی، نماینده مردم در آن استان بوده و تعداد نمایندگان آن از 47 تا 83 نفر تغییر می کند. تمامی نمایندگان با رای مستقیم مردم و با سیستم رای گیری نسبی برای مدت چهار سال انتخاب می شوند.

 

کشور هلند از لحاظ مدیریت شهری سابقه ای دیرینه داشته و یکی از نظام های پیشرفته مدیریت شهری را داراست. از جنبه های مثبت این نظام، عملکرد همه جانبه حکومت های محلی به نیازهای متنوع مردم محلی است که شامل تمامی ابعاد آموزشی، اجتماعی، تاسیسات زیر بنایی، ثبت و احوال، اقتصادی و فرهنگی می شود.در هلند حکومت های محلی هر یک شورای خاص خود را دارند که توسط مردم انتخاب شده و هر یک در قلمرو خاص خود با نظارت مستقیم حکومت مرکزی و مطابق قانون اساسی کشور با استقلال نسبی فعالیت می کنند.نظام برنامه ریزی فضایی در هلند از سه سطح تشکیل یافته است، دولت مرکزی، استان و شهرداری. هر یک از سطوح برنامه ریزی می توانند اهداف برنامه ریزی و محتوای طرح های خود را تعیین کنند، لذا سلسله مراتب رسمی برنامه ریزی بین برنامه های مختلف وجود ندارد. در سطح ملی اسناد برنامه ریزی فضایی با نام «برنامه ریزی و تصمیمات کلیدی» معروف است. در سطح استانی طرح های منطقه ای ابزار عمده به حساب می آیند. طرح های منطقه ای تنها ماهیت پیشنهادی دارند و شامل پیشنهادات کلی در راستای توسعه های شهری، تفریحی و صنعتی و یا کاربری های زمین در بعضی نواحی می شوند. مسوولیت تهیه طرح های منطقه ای هلند بر عهده سازمان برنامه ریزی استانی است.برنامه ریزی در سطح شهری از سطوح دیگر مهمتر است. در سطح شهری دو نوع طرح وجود دارد. یکی طرح ساختاری که باید به تایید شواری شهر برسد و دوم طرح کاربردی زمین که علاوه بر تصویب شورای شهر نیازمند تصویب سطوح بالاتر اداری یعنی شورای استانی است. در هلند اگر چه مسئولیت برنامه ریزی منطقه ای بر عهده شورای کانتی بوده و در سطح پایین تر شهرداری ها قرار دارند، با این وجود دولت مرکزی توسط کمیسیون ملی برنامه ریزی به امور برنامه ریزی شهری و منطقه ای نظارت کرده اما دخالت مستقیمی در این امور ندارد.

ساختار نظام مدیریت شهری

کشور هلند از لحاظ مدیریت شهری سابقه ای دیرینه داشته و یکی از نظام های پیشرفته مدیریت شهری را در بین کشورهای جهان داراست. در کشور هلند شهرداری ها دارای سه رکن اصلی هستند. شورا، هیات اجرایی و شهردار، شوراها در هلند مرکب از 7 تا 45 عضو هستند که به وسیله سیستم رای گیری نسبی مستقیماً توسط مردم شهر انتخاب می شوند. احزاب سیاسی، کاندیداهای خود را در شورای شهر تعیین می کنند. دوره عضویت در شورا چهار سال است که در ضمن آن شوراها باید حداقل 6 بار در سال تشکیل جلسه دهند.شركت در جلسات شورا برای عموم آزاد استمگر این که شورا تصمیم بگیرد که پشت درهای بسته جلسه را تشکیل دهد. اهم وظایف شورا بدین قرار است نظارت بر خرید و فروش در شهرداری، عزل و نصب کارکنان، عقد قرار داد تامین وام و فراهم کردن اماکن فرهنگی یکی از فعالیتهای اصلی دیگر حفظ سلامتی، ایمنی و امنیت توسط پلیس است که افراد آن به وسیله حکمی از جانب هیات ایالتی منصوب می شوند. در عمل شهردار و هیات اجرایی شهر به طور جمعی و انفرادی مسوول فعالیتهای خود در مقابل شورا هستند.به شخص شهردار اختیارات ویژه ای داده شده است. از جمله این که شهردار رئیس پلیس شهر بوده، مسئول حفظ نظم و قانون در شهر است.شهردار ضمن تماس با شهروندان، سازمان های دولتی، سازمان های اجتماعی و سازمان های تجاری نقش عمده ای را در مدیریت شهر ایفا می کند.در شهر آمستردام (پایتخت) تقسیمات شهرداری با رشد جمعیت تغییر می کند. معمولاً برای هر یکصد هزار نفر از ساکنان هر یک منطقه شهرداری منظور می شود. هر شهروند منسوب به یکی از مناطق است. برای هر منطقه شهرداری یک شواری شهر وجود دارد که از 49 نفر تشکیل می شود. این شورا ده نفر را به عنوان هیات مدیره تعیین می کند. اعضای هیات مدیره، شهردار منطقه را انتخاب می کنند و شهردار کل را ملکه هلند منصوب می کند. نامزدهای مربوط به انتخاب شهردار توسط شهرداری معرفی می شوند.همچنین شهردار رئیس شورای شهر است و یکی از اعضا و رئیس هیات مدیره شهرداری نیز می باشد. شهردار در جلسات هیات مدیره شهرداری یک رای دارد ولی در جلسات شورای شهر حق رای ندارد.از دیگر ویژگی های مدیریت شهری هلند واگذاری بخشی از امور شهرداری به بخش خصوصی است. در این ارتباط می توان از مساله معاينه فنی اتومبیل ها، امور مربوط به متوفیات ؛ کشتارگاه ها، خانه های فرهنگ، حفظ و نگهداری پارک ها، جمع آوری زباله و صدور گواهینامه رانندگی نام برد که همگی این امور توسط بخش خصوصی انجام می شود.

 

تهیه کنندگان:

مهندس یدالله صادقی( دانشجوی دکتري برنامه ریزی شهري دانشگاه تربیت مدرس تهران )

مهندس محمد اکبری ( کارشناس ارشد برنامه ریزی شهری دانشگاه تربیت مدرس تهران)

 

 

منبع: مرجع مدیریت شهری